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CONCEPTO 193 DE 2025
(mayo 12)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
CONCEPTO SSPD-OJ-2025-193
Señor
XXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene tres interrogantes relativos a la determinación de consumos de acueducto, por lo que éstas preguntas serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia
Resolución CRA 943 de 2021
Concepto CRA 1627-2001
Concepto SSPD-OJ-03-2009
Concepto SSPD-OJ-304-2014
Concepto SSPD-OJ-447-2014
Concepto SSPD-OJ-561-2015
Concepto SSPD-OJ-514 de 2017
Concepto SSPD-OJ-157-2021
Concepto Unificado SSPD-OJ-40-2022
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general, es necesario reiterar que en sede de consulta no es procedente para esa Oficina emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, siendo que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Claro lo anterior y teniendo en cuenta que la consulta formulada hace referencia a varios ejes temáticos, se procede a efectuar algunas observaciones referentes a cada uno de ellos, de la siguiente manera: (i) Facturación y cobro del servicio público de acueducto y (ii) Actualización e incremento en la tarifa del servicio de acueducto.
(i) Facturación y cobro del servicio público de acueducto
Esta Oficina Asesora Jurídica ha señalado que existen dos clases de cobros que se pueden incluir en las facturas de servicios públicos; el primero, relativo a aquellos que tienen que ver con la prestación directa del servicio que se presta; y el segundo, concerniente a causas distintas del consumo y de los servicios inherentes.
Sobre el objeto de la consulta que tiene que ver con la prestación directa del servicio, tenemos que en el Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03 se señaló:
“De conformidad con el numeral 14.9 del artículo 14 de la ley 142 de 1994, la factura de servicios públicos se define así:
“14.9. FACTURA DE SERVICIOS PÚBLICOS. Es la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos”.
De acuerdo con esta norma, en la factura de servicios públicos se puede cobrar tanto lo relativo al consumo objeto del contrato, como los servicios inherentes al desarrollo del mismo; sin embargo, no han sido pocas las dificultades presentadas en la aplicación de esta disposición, porque la ley no estableció nada de qué se debía entender por servicios inherentes.
Por lo tanto, es necesario remitirse a la definición del término “inherente” del Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española:
“Inherente. (Del lat. Inhaerens, -entis, part. act. de inhaerire, estar unido). adj. Que por su naturaleza está de tal manera unido a algo, que no se puede separar de ello.”
Teniendo en cuenta la anterior definición, es posible señalar que son inherentes los servicios que tienen relación directa con la prestación del servicio público de que se trate.
… A título de ejemplo, puede considerarse que son inherentes los servicios que presta una empresa cuando por solicitud del usuario, aquella hace reparación o mantenimiento de una acometida o de un medidor.
(…)
5.1 ALCANCE DE LOS TÉRMINOS BIENES Y SERVICIOS DEL ARTÍCULO 150.
El artículo 150 de la Ley 142 de 1994, emplea los vocablos “bienes o servicios”, los cuales no se pueden entender en un sentido restringido, únicamente al bien o servicio objeto del contrato de servicios públicos, esto es, al consumo entendido en los términos del numeral 90.1 del artículo 90 de la Ley 142 de 1994, sino que se refiere también a otros bienes o servicios inherente a ese contrato.
En esa medida, aplica tanto para el cobro de valores correspondientes al consumo como a los cargos de reconexión y reinstalación, a que hace referencia el artículo 96 del estatuto de servicios públicos domiciliarios. Igualmente, aplica al cobro de medidores que haya suministrado la empresa prestadora.”
Ahora bien, en materia de medición de consumos en servicios públicos domiciliarios, los artículos 9.1 y 146 de la Ley 142 de 1994 señalan:
“Artículo 9. Derecho de los usuarios. Los usuarios de los servicios públicos tienen derecho, además de los consagrados en el Estatuto Nacional del Usuario y demás normas que consagren derechos a su favor, siempre que no contradigan esta ley, a
9.1. Obtener de las empresas la medición de sus consumos reales mediante instrumentos tecnológicos apropiados, dentro de los plazos y términos que para el efecto fije la comisión reguladora, con atención a la capacidad técnica y financiera de las empresas o las categorías de los municipios establecidos por la ley.”
“Articulo 146.- La medición del consumo, y el precio en el contrato. La empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.
Cuando, sin acción u omisión de las partes, durante un período no sea posible medir razonablemente con instrumentos los consumos, su valor podrá establecerse, según dispongan los contratos uniformes, con base en consumos promedios de otros períodos del mismo suscriptor o usuario, o con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares, o con base en aforos individuales.
Habrá también lugar a determinar el consumo de un período con base en los de períodos anteriores o en los de usuarios en circunstancias similares o en aforos individuales cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles de agua en el interior del inmueble. Las empresas están en la obligación de ayudar al usuario a detectar el sitio y la causa de las fugas. A partir de su detección el usuario tendrá un plazo de dos meses para remediarlas. Durante este tiempo la empresa cobrará el consumo promedio de los últimos seis meses. Transcurrido este período la empresa cobrará el consumo medido”.
La falta de medición del consumo, por acción u omisión de la empresa, le hará perder el derecho a recibir el precio. La que tenga lugar por acción u omisión del suscriptor o usuario, justificará la suspensión del servicio o la terminación del contrato, sin perjuicio de que la empresa determine el consumo en las formas a las que se refiere el inciso anterior. Se entenderá igualmente, que es omisión de la empresa la no colocación de medidores en un período superior a seis meses después de la conexión del suscriptor o usuario (…).”
Los elementos de la fórmula tarifaria, está determinado en el artículo 90 de la Ley 142 de 1994, que a su tenor literal expresa:
“Artículo 90. Elementos de las fórmulas de tarifas. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:
90.1. Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio;
90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.
Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia”.
Sin embargo, por remisión del artículo 96 ibidem, le corresponde a las Comisiones de Regulación establecer los cargos que aplican para cada fórmula tarifaria.
Para efectos del cobro de consumo se tiene que el marco normativo señalado, consagra como principio fundamental la obligación de medición exacta mediante instrumentos tecnológicos idóneos como único criterio válido para determinar el precio del servicio, desarrollando un sistema bifásico: (1) como regla general, la medición directa e individualizada con dispositivos adecuados; y (2) como excepción debidamente justificada, la estimación mediante: (i) promedios históricos del usuario, (ii) consumos de usuarios en condiciones similares, o (iii) aforos individuales, únicamente cuando sea técnicamente imposible realizar la medición directa sin que medie culpa de las partes.
Este modelo persigue un equilibrio normativo entre tres bienes jurídicos: (a) la justicia tarifaria (pago proporcional al consumo real), (b) la continuidad del servicio (evitando interrupciones por imposibilidades técnicas transitorias), y (c) la sostenibilidad del sistema, conforme a los principios constitucionales que rigen la prestación de servicios públicos domiciliarios.
La norma es clara: cuando por cualquier causa no sea posible medir directamente el consumo, este deberá calcularse con base en promedios históricos, consumos de usuarios similares o aforos individuales, nunca mediante asignaciones arbitrarias o valores fijos no sustentados técnicamente.
En este orden de ideas, y al margen de la naturaleza o tecnología que tenga el instrumento individual de medición del consumo, la responsabilidad frente a su adecuado funcionamiento recae tanto en el prestador, quien tiene la obligación de verificar su correcta operación, como del usuario, quien debe garantizar que la reparación o reemplazo del dispositivo se efectúe cuando el prestador así lo indique, cubriendo el costo pertinente.
De otra parte y como se indicó, cuando se presenta alguna de las situaciones previstas en la norma y no es posible medir razonablemente con instrumentos los consumos, o realizar la lectura del medidor de un inmueble, el prestador se encuentra habilitado para emplear los mecanismos alternos allí consagrados, los cuales, deben además encontrarse contemplados en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos.
Es de precisar que estos mecanismos solo pueden ser utilizados durante el término establecido expresamente por el legislador en el mencionado artículo 146, lo que significa que esta forma de determinación del consumo y la consecuente facturación, no se puede convertir en un procedimiento permanente de determinación del consumo, por parte del prestador.
Ahora bien, respecto al cargo fijo, reiteramos la posición de esta Oficina Asesora Jurídica, mediante el Concepto SSPD 514 de 2017, el cual se manifestó lo siguiente:
“(…) Ahora bien, la Ley considera como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro, aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a las definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.
Con todo, cuando el numeral 2 del artículo 90 de la Ley 142 de 1994 indica que no importa el nivel de uso del servicio, quiere decir que el cargo fijo se cobra a quienes cuenten con el contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios, sin que se tenga en cuenta para el cobro de éste cargo la utilización del servicio, puesto que él obedece a la posibilidad con que cuenta el usuario de utilizarlo en el momento que lo necesite; en otros términos, hace referencia a la disponibilidad del servicio.
Ahora bien, el cobro de dicho cargo no depende del prestador, sino de la regulación tarifaria que aplique el mismo en un momento determinado. Lo anterior quiere decir que, si la regulación tarifaria establece el cobro de dicho cargo, el mismo deberá ser cobrado y que si permite su exoneración, el mismo podrá eliminarse del cobro, como en efecto ocurre, por ejemplo, para el servicio de energía eléctrica.
En efecto, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 142 de 1994, cada comisión de regulación tiene la obligación de definir qué cargos se incluyen en las respectivas fórmulas tarifarias, de acuerdo con las características y las condiciones que tenga cada sector en un momento determinado.
En lo referente a los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, tenemos que la Resolución CRA 688 de 2014, estipula en su artículo 81, la obligatoriedad que tienen los prestadores de los servicios de agua potable y saneamiento básico de cobrar un cargo fijo, que al tenor de lo dispuesto en dicho artículo se determinará con base en el Costo Medio de Administración de conformidad con lo establecido en el artículo 22 de la misma Resolución.
De lo anterior, se concluye que para los servicios de acueducto y alcantarillado existe normativamente estipulado el cobro de un cargo fijo, el cual reflejará los costos económicos para efectos de garantizar la disponibilidad del servicio, que no puede ser eliminado o reducido ni aún en casos de comunidades bajo difíciles circunstancias económicas, pues precisamente dicho cargo el que permite que las comunidades se puedan beneficiar con la prestación de los servicios.”
En este sentido, el cargo fijo se puede definir como el pago por concepto de los costos en los que incurre el prestador para garantizar la disponibilidad permanente del servicio y en el cual se incluyen los gastos administrativos de la prestación del servicio: total de los gastos del personal administrativo, gastos generales administrativos, contratos con terceros, Y gastos de facturación, independiente de que exista o no consumo.
Para determinar los casos en que el usuario se exonera del cobro del cargo fijo, es necesario remitirse a lo establecido en los artículos 137 y 138 de la Ley 142 de 1994, los cuales consagran los siguiente:
“Artículo 137. Reparaciones por falla en la prestación del servicio. La falla del servicio da derecho al suscriptor o usuario, desde el momento en el que se presente, a la resolución del contrato, o a su cumplimiento con las siguientes reparaciones:
137.1. A que no se le haga cobro alguno por conceptos distintos del consumo, o de la adquisición de bienes o servicios efectivamente recibidos, si la falla ocurre continuamente durante un término de quince (15) días o más, dentro de un mismo período de facturación. El descuento en el cargo fijo opera de oficio por parte de la empresa.” (Subraya fuera de texto)
Así las cosas, y conforme a la normativa citada, se puede concluir que el usuario se exonera del cargo fijo, cuando se configure una i) falla en la prestación del servicio conforme al artículo 137 de la Ley 142 de 1994, ii) cuando el servicio sea suspendido de común acuerdo de conformidad con el artículo 138 ibidem o iii) cuando el contrato se dé por terminado.
En este mismo sentido, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, se pronunció sobre este tema, mediante Concepto CRA OJ 1627 del 4 de abril de 2001, en el cual manifestó:
"... como primera medida es necesario tener en cuenta si el predio cuenta o no con acometida; si no la tiene, no se está frente a un usuario del servicio por lo que no habría lugar a efectuar ningún cobro. Si por el contrario, el predio cuenta con acometida, se debe establecer si el usuario está vinculado mediante un contrato de condiciones uniformes o de servicios públicos domiciliarios; si está vinculado, se debe determinar si el servicio se encuentra suspendido; en caso de que no esté suspendido, procede el cobro de la tarifa con todos sus elementos (art. 90 ley 142 de 1994); por el contrario, si el servicio se encuentra suspendido, debe determinarse la causa de dicha suspensión puesto que en el evento que se encuentre suspendido debido al incumplimiento del usuario, procede el cobro de todos los elementos; pero si el servicio se encuentra suspendido por mutuo acuerdo entre la persona prestadora y el usuario, no procede cobro alguno".
Así las cosas, de acuerdo con el articulo 146 ibídem la falta de medición del consumo por acción u omisión del ente prestador, solo da lugar a la pérdida del precio del mismo; de este modo, la medición del consumo por medio de instrumentos de medida, se erige como un derecho del usuario y un deber del prestador, sin que este último pierda el derecho de cobrar el cargo fijo, cuando quiera que el servicio se encuentre disponible.
Por otro lado, es importante señalar, en cuanto a los períodos de facturación de los servicios públicos, de acuerdo con lo dispuesto en Ley 142 de 1994, que éstos pueden ser mensuales o bimensuales, de acuerdo a lo que al respecto se defina por parte de los prestadores en el Contrato de Condiciones Uniformes respectivo.
Conforme con lo señalado, es claro que, para estos servicios públicos, los periodos de facturación pueden ser mensuales, bimestrales, trimestrales e incluso semestrales, dependiendo de la zona en la cual se preste el servicio, y que dicha periodicidad, debe ser establecida previamente por el prestador, en el respectivo contrato de servicios públicos, e informada a los usuarios del mismo.
De igual forma es importante indicar, que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994, las facturas de servicios públicos deben contener, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si el prestador se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cuál fue el período facturado, cómo se comparan los consumos y su precio con los de períodos anteriores, y cuál es el plazo y modo en el que debe efectuarse el pago; razón por la cual, a través de la factura, es posible identificar las fechas entre las cuales se encuentran comprendidos los períodos de facturación de cada servicio.
Por último, es preciso hacer referencia a lo indicado por esta Oficina Asesora, en relación con los cobros no autorizados en la facturación como consecuencia de servicios no prestados, en el concepto unificado SSPD-OJ-2022-40, en donde señaló:
Dado lo anterior, puede indicarse que la fuente legal del principio tarifario de suficiencia financiera se encuentra en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994, disposición que, a su vez, se inspira en el inciso primero del artículo 367 constitucional, y se complementa con el artículo 128 de la Ley en cita, según el cual los usuarios deben pagar un precio en dinero por el servicio que reciben.
Lo anterior, también conlleva a la imposibilidad de exonerar el pago de servicios públicos domiciliarios, y a concluir que, en el régimen de dichos servicios, no existe la gratuidad por su prestación, ni la exoneración de su pago. En todo caso, lo que no pueden realizar los prestadores es incluir en sus facturas cobros por servicios no prestados o cobros no autorizados.
(…)
1.2.1. Servicios no prestados
Se entiende por servicios no prestados, aquellos que no fueron realizados por el prestador ni recibidos por el usuario, como ocurre por ejemplo, (i) en el evento en que un prestador del servicio público domiciliario de acueducto cobre el servicio de alcantarillado, a pesar de que el respectivo inmueble carece de conexión al mismo o (ii) cuando se presenta una falla de un servicio público domiciliario por más de quince (15) días y el servicio se cobra como si no se hubiese presentado dicha falla, de acuerdo con el numeral 137.1 del artículo 137 de la Ley 142 de 1994.” (Subraya fuera de texto)
Por lo anterior, atendiendo al principio tarifario de suficiencia financiera que se encuentra en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994, en concordancia con el inciso primero del artículo 367 constitucional y el artículo 128 de la Ley de Servicios Públicos, se entiende por servicios no prestados, aquellos que no fueron realizados por el prestador ni recibidos por el usuario, como es el caso cuando se presenta una falla de un servicio público domiciliario por más de quince (15) días y el servicio se cobra como si no se hubiese presentado dicha falla, de acuerdo con el numeral 137.1 del artículo 137 de la Ley 142 de 1994.
En todo caso, según lo dispuesto por el artículo 150 de la Ley 142 de 1994 y las precisiones hechas por esta Oficina en el mencionado concepto unificado, al cabo de cinco meses de haber entregado las facturas, los prestadores de servicios públicos no podrán cobrar bienes o servicios que no facturaron por error, omisión o investigaciones de desviaciones significativas frente a consumos anteriores, salvo los casos en que se demuestre dolo del suscriptor o usuario.
No obstante, la interpretación de las expresiones "por omisión" y “ por error” en el artículo 150, en principio, la literalidad de la primera hace referencia a la falta por haber dejado de hacer algo necesario o conveniente en la ejecución de una cosa o por no haberla ejecutado; y la segunda a aquel concepto equivocado o juicio falso, en el contexto de los cobros inoportunos, esto hace referencia a los casos en los que la empresa prestadora se abstiene de incluir en la factura a los usuarios ciertos conceptos que debieron ser cobrados o que hicieron un cobro equivocado.
Finalmente es importante señalar, que las posibles fallas que se presenten en la prestación de un servicio, no son óbice para que los usuarios del mismo dejen de pagarlo ya que, así como la continuidad y la calidad son la principales obligaciones del prestador de estos servicios, el pago es la principal obligación a cargo de las suscriptores y/o usuarios.
(ii) Actualización e incremento en la tarifa del servicio de acueducto
Con base en que el artículo 370 de la Constitución, el artículo 68 de la ley 142 de 1994 dispuso en lo tocante a las fórmulas tarifarias que el Presidente de la República podría ejercer tal función a través de las Comisiones de Regulación, en caso de que decidiera delegarla en los términos de dicha ley, y las limitaciones constitucionales ya mencionadas. Dicha delegación fue hecha mediante el Decreto 1524 del 15 de julio de 1994.
A su vez, al numeral 2.9 del artículo 2 y numeral 3.3 del artículo 3 ibidem, que establecen como fines e instrumentos de intervención del Estado en los servicios públicos: “Establecer un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad? y la “Regulación de la prestación de los servicios públicos teniendo en cuenta las características de cada región; fijación de metas de eficiencia, cobertura y calidad, evaluación de las mismas, y definición del régimen tarifario? (Subraya fuera de texto)
De esta manera, la Ley 142 de 1994 le atribuyó a las Comisiones de Regulación las siguientes funciones: (i) definir criterios de eficiencia y desarrollar indicadores y modelos para evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa de las empresas de servicios públicos (art.73.3); (ii) establecer las fórmulas para la fijación de las tarifas (art. 73.11); determinar, de acuerdo con la ley, cuándo debe establecerse el régimen de “libertad regulada” o el de “libertad vigilada”, y en qué casos hay lugar a la libre fijación de tarifas (art.88); e impulsar la actuación administrativa para la determinación de las fórmulas tarifarias(art. 124).
En este sentido, las funciones a cargo de esta Superintendencia se circunscriben a la inspección, vigilancia y control frente al cumplimiento de la ley, la reglamentación y la regulación a los que se encuentran sujetos quienes presten servicios públicos, así como de los contratos de servicios públicos que celebren los prestadores de estos servicios y los usuarios de los mismos y en consecuencia, sancionar sus violaciones y en materia tarifaria vigilar que los prestadores facturen conforme a las tarifas aprobadas por las respectivas Comisiones de Regulación, que para el caso de acueducto es la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico-CRA.
Así, la Comisión de Regulación expidió las Resoluciones CRA 688 de 2014 y CRA 825 de 2017, compiladas en la Resolución CRA 943 de 2021, depurada y actualizada por la Resolución CRA 999 de 2024, mediante las cuales se fija la metodología tarifaria general para determinar los costos económicos de referencia para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, las cuales deben ser aplicadas por las personas prestadoras que presten estos servicios públicos dependiendo del número de suscriptores que atienda.
Las metodologías tarifarias señaladas clasifican los costos que se requieren para prestar los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. Ahora bien, para determinar el costo por cada suscriptor, las metodologías tarifarias se basan en la técnica de costo medio; de esta manera, a partir de la clasificación de costos antes señalada, se determinan los componentes tarifarios como se señala a continuación:
El cargo fijo para el servicio de acueducto será la suma del Costo Medio de Administración - CMA y el Costo Medio de Administración por Inversiones Ambientales Adicionales para la Protección de Cuencas y Fuentes de Agua - CMAP; y el cargo por consumo, que se calcula por m3, será equivalente a la suma del Costo Medio de Operación - CMO, el Costo Medio de Inversión - CMI, el Costo Medio Variable por Inversiones Ambientales Adicionales para la Protección de Cuencas y Fuentes de Agua - CMP y el Costo Medio Generado por Tasas de Uso - CMT, cargo que será multiplicado por el número de metros cúbicos consumidos por el usuario.
De igual manera, se debe tener presente que la fórmula tarifaria vigente permite la recuperación de los costos operativos particulares asociados, entre otros, con el de energía eléctrica e insumos químicos consumidos en el proceso operativo.
Ahora bien, para la fijación de las tarifas conforme a lo señalado por la CRA, se tienen en cuenta los siguientes aspectos:
1. Conforme con el artículo 88 de la Ley 142 de 1994 las empresas de servicios públicos al fijar sus tarifas se someterán a un régimen de regulación, el cual podrá incluir las modalidades de libertad regulada, libertad vigilada o un régimen de libertad de acuerdo con las reglas establecidas en los numerales 88.1, 88.2 y 88.3 del artículo 83 de la Ley 142 de 1994.
2. La Comisión de Regulación para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, así como para el servicio público de aseo, definió que el régimen aplicable es el de libertad regulada, según el cual, para la fijación de las tarifas, las personas prestadoras deben aplicar las fórmulas definidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA en los marcos tarifarios expedidos para cada uno de los servicios.
3. Las personas prestadoras deben contar con un estudio de costos que soporte las tarifas acorde con lo dispuesto por el numeral 7, del artículo 7, del Decreto 2883 de 2007 y la Circular CRA 001 de 2019, por medio de las cuales se informa el trámite de solicitudes de emisión de concepto respecto de los estudios de costos.
Para el tema de la actualización de las tarifas, tenemos que el numeral 87.4 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, al mencionar el principio de suficiencia financiera, señala que a los prestadores de servicios públicos domiciliarios se les debe: (i) garantizar la recuperación de los costos y gastos propios de operación, incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento; (ii) permitir remunerar el patrimonio de los accionistas en la misma forma en la que lo habría remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo comparable; y, (iii) permitir utilizar las tecnologías y sistemas administrativos que garanticen la mejor calidad, continuidad y seguridad a sus usuarios.
Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 de la Ley 142 de 1994, durante el período de vigencia de cada fórmula, las empresas podrán actualizar las tarifas que cobran a sus usuarios, aplicando las variaciones en los índices de precios que las fórmulas contienen, esto es que, las nuevas tarifas se aplicarán a partir del día quince (15) del mes que corresponda, cada vez que se acumule una variación de, por lo menos, un tres por ciento (3%) en alguno de los índices de precios que considera la fórmula. Señala la norma:
“Artículo 125. Actualización de las tarifas. Durante el período de vigencia de cada fórmula, las empresas podrán actualizar las tarifas que cobran a sus usuarios aplicando las variaciones en los indicies de precios que las fórmulas contienen. Las nuevas tarifas se aplicarán a partir del día quince del mes que corresponda, cada vez que se acumule una variación de, por lo menos, un tres por ciento (3%) en alguno de los índices de precios que considera la fórmula.
Cada vez que las empresas de servicios públicos reajusten las tarifas, deberán comunicar los nuevos valores a la Superintendencia de servicios públicos, y a la comisión respectiva. Deberán, además, publicarlos, por una vez, en un periódico que circule en los municipios en donde se presta el servicio, o en uno de circulación nacional.”
De esta disposición se desprende que, es potestativo de las empresas el actualizar las tarifas cuando se acumulen variaciones de por lo menos un tres por ciento (3%) en alguno de los índices de precios que considera la fórmula, por lo que no es posible determinar un porcentaje fijo de incremento de los servicios públicos para una determinada anualidad, pues depende de las variaciones en los índices de precios de las tarifas y de las decisiones internas de los prestadores, bajo los parámetros regulatorios definidos por la comisión de regulación que corresponda.
En este sentido, un prestador estaría habilitado para actualizar las tarifas en un porcentaje superior al del 3% referido en la norma. En todo caso, las tarifas deben reflejar la estructura de costos asociada con la prestación de los servicios y definida por la comisión de regulación respectiva.
Sobre el particular, se pronunció esta Oficina Asesora en el concepto SSPD-OJ-2016-156 en el cual señaló:
“(…) En esa medida, es perfectamente posible que en un periodo de un año se presente más de una actualización de la tarifa, lo cual dependerá (i) de que cada vez que se efectúe la actualización se haya producido una variación de al menos un tres por ciento (3%) en alguno de los índices de precios que considera la respectiva formula, y (ii) de la decisión del prestador en el sentido de actualizar o no su tarifa.
De otra parte, la norma indica que cada vez que el prestador decida incrementar sus tarifas, deberá (i) informar de tal hecho a esta Superintendencia y a la respectiva Comisión de Regulación, y (ii) publicar las nuevas tarifas, por una vez, en un diario que circule en los municipios en donde se presta el servicio, o en uno de circulación nacional.
Como puede verse, la norma es clara en indicar el mecanismo a través del cual debe el prestador informar a sus usuarios del aumento de tarifas, por lo que una publicación en la página web del prestador si bien es aconsejable como medida adicional a las dispuestas por la Ley, no cumple con el mandato de la norma, y expone al prestador moroso de sus obligaciones a las sanciones que puede imponer esta Superintendencia en virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 81 del mismo estatuto.
Ahora bien, en el caso que usted considere que la actualización tarifaria no corresponde con la realidad económica de la prestación del respectivo servicio, le recomendamos dirigirse de forma directa a las Delegadas para Energía y Gas o para Acueducto, Alcantarillado y Aseo de esta Superintendencia, señalando de manera directa cuál es el prestador que ha realizado las actualizaciones tarifarias y los motivos por los que usted considera que las mismas no se compaginan con lo dispuesto en la Ley y la regulación, de manera que dichas dependencias puedan realizar los análisis que correspondan, de acuerdo a su función de vigilancia tarifaria. (…)”
De esta forma, es obligación para los prestadores de servicios públicos, cada vez que reajusten las tarifas, proceder a informarlo a esta Superintendencia y a la comisión reguladora respectiva. Asimismo, deberán informar a sus usuarios de estos reajustes a través de un mecanismo de publicación de amplia circulación, de manera que se dé cumplimiento al principio de publicidad establecido en la Ley.
No obstante, esta Superintendencia en cumplimiento de sus funciones de inspección, vigilancia y control, puede adelantar -contra los prestadores- investigaciones que en cada caso amerite, e imponer las sanciones cuando a ello haya lugar. Lo anterior, en el marco del control tarifario que se lleva a cabo a los prestadores, cuando las tarifas aplicadas y sus variaciones no se ajusten con lo previsto en la regulación del servicio público respectivo o cuando no se cumpla con la publicación prevista en el artículo 125 de la Ley 142 de 1994, al amparo de lo señalado en el artículo 81 ibidem.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
1. “¿Cuantos días mínimo de servicio de acueducto debe prestar una empresa de acueducto para facturar el mes?”
La normativa actual no establece explícitamente un número mínimo de días de prestación para facturar el servicio de acueducto en un mes.
Sin embargo, la facturación debe basarse, en primer lugar, en el consumo real medido (artículo 146 de la Ley 142 de 1994), garantizando que el usuario pague únicamente por lo efectivamente utilizado y cuando no sea posible realizar una medición precisa, la empresa podrá calcular el consumo con base en promedios históricos del usuario, consumos de usuarios similares o aforos individuales (artículo 146, inciso 2), siempre que esta estimación esté justificada y no se convierta en una práctica permanente.
Adicionalmente, se incluye un cargo fijo (artículo 90.2), el cual refleja los costos asociados a la disponibilidad permanente del servicio y se cobra independientemente del nivel de consumo, dado que cubre gastos administrativos, facturación y mantenimiento de la infraestructura necesaria para garantizar el suministro continuo.
Si el servicio no se prestó por 15 días continuos o más dentro de un mismo período de facturación, el usuario podría exigir la exoneración del cargo fijo bajo el artículo 137 de la Ley 142, que aplica cuando hay fallas continuas, ya que las empresas deben garantizar la "disponibilidad permanente del servicio”, y al no hacerlo el usuario tiene derecho a que no se le haga cobro alguno por conceptos distintos del consumo efectivamente recibido.
2. “¿Una empresa servicios públicos de acueducto puede incrementar en un 17% la facturación si no presta el servicio sino dos (2) días al mes?”
De conformidad con el artículo 79 de la Ley 142 de 1994 en asuntos tarifarios las facultades de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se restringen a vigilar que los prestadores sometidos al régimen de libertad regulada cumplan con las metodologías señaladas por las Comisiones de Regulación para la fijación de sus tarifas, o los criterios que deban seguir quienes deben sujetarse a los regímenes de libertad vigilada o libertad señalados en el artículo 88 ibidem, con el fin de evitar prácticas discriminatorias, restrictivas o abusivas
En tal contexto, se puede afirmar que corresponde a las comisiones de regulación, de cada servicio público domiciliario, establecer las metodologías tarifarias que los prestadores deben aplicar, según corresponda. En este sentido, las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, éstas deben reflejar la estructura de costos de prestación de cada servicio y ajustarse a lo establecido en las metodologías tarifarias señaladas por las comisiones de regulación.
En tal virtud, con miras a dar cumplimiento a los principios de suficiencia financiera y publicidad, desarrollados en los artículos 87 y 125 de la Ley 142 de 1994, los prestadores de servicios públicos pueden actualizar las tarifas cada vez que se acumulen variaciones de un tres por ciento (3%) en alguno de los índices de precios considerados en la fórmula aplicable al servicio público de que se trate.
En estos eventos, los prestadores deben informar a esta Superintendencia y a la comisión de regulación respectiva, así como a sus usuarios, de los incrementos y nuevas tarifas, por medio de publicaciones realizadas en diarios de amplia circulación local o nacional.
Pero, sobre la consulta del incremento tarifario del 17% en la facturación, no es per se ilegal si se ajusta a la metodología tarifaria aprobada por la CRA y a los procedimientos de comunicación y aplicación. Los usuarios tienen derecho a reclamar por dicho valor facturado dentro del proceso de protección al usuario señalado en la Ley 142 de 1994, y esta Superintendencia en el recurso de apelación está facultada para revisar si los incrementos tarifarios reclamados están ajustados a la regulación vigente o no y ordenar las reliquidaciones respectivas en caso de no ajustarse.
En todo caso, esta Superintendencia en cumplimiento de sus funciones de inspección, vigilancia y control, puede adelantar -contra los prestadores- investigaciones que en cada caso amerite, e imponer las sanciones cuando a ello haya lugar. Lo anterior, en el marco del control tarifario que se lleva a cabo a los prestadores, cuando las tarifas aplicadas y sus variaciones no se ajusten con lo previsto en la regulación del servicio público respectivo o cuando no se cumpla con la publicación prevista en el artículo 125 de la Ley 142 de 1994, al amparo de lo señalado en el artículo 81 ibidem.
3) Una empresa de servicios públicos de acueducto puede hacer el cobro anticipado por el servicio del mes siguiente?; si lo puede hacer que norma lo autoriza?
Un prestador de servicios públicos de acueducto no puede realizar cobros anticipados por el servicio del mes siguiente, ya que la facturación debe ajustarse estrictamente al consumo real medido durante el período facturado, conforme lo establece el artículo 14.9 de la Ley 142 de 1994.
Este artículo define la factura como la cuenta que se remite al usuario "por causa del consumo y demás servicios inherentes", lo que implica que el cobro siempre debe ser posterior a la prestación del servicio, nunca anticipado. No existe en la normativa vigente ninguna disposición que autorice a los prestadores a facturar por suministros futuros, pues ello violaría el principio de proporcionalidad y transparencia en la tarifación.
El único escenario en el que un prestador puede incluir cobros omitidos en una factura posterior está regulado por el artículo 150 de la Ley 142 de 1994, el cual permite rectificar errores u omisiones hasta cinco meses después de la fecha en que debió realizarse el cobro original. Esto aplica únicamente para ajustes de consumos pasados no facturados, jamás para cobros anticipados.
De tal manera que, si una empresa intenta facturar por servicios no prestados (como el del mes siguiente), se configuraría un cobro no autorizado en la facturación, como consecuencia de servicios no prestados, pues aún no fueron realizados por el prestador ni recibidos por el usuario. Lo anterior, guarda relación con la respuesta a la pregunta anterior, como es el caso cuando se presenta una falla de un servicio público domiciliario por más de quince (15) días y el servicio se cobra como si no se hubiese presentado dicha falla, de acuerdo con el numeral 137.1 del artículo 137 de la Ley 142 de 1994.
En este sentido, se previó que, ante situaciones de inconformidad de un usuario o suscriptor frente a las facturas que les son remitidas, éste puede acudir de forma directa ante el prestador, presentando las peticiones o reclamaciones que correspondan, respecto de los valores con los que no está de acuerdo. Las reclamaciones presentadas no pueden referirse facturas que hayan sido expedidas con más de cinco (5) meses de diferencia al momento en que se presenta la solicitud. Una vez resuelta la reclamación, se podrán presentar los recursos de reposición en sede del prestador, y apelación ante la Superintendencia, dentro del término de cinco (5) días hábiles siguientes a aquel en que se tuvo conocimiento de la correspondiente decisión.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHON VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255291616752 y 20255291616132
TEMA: FACTURACIÓN DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO
Subtema: Cobros e incrementos tarifarios.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.”
