CONCEPTO 229 DE 2025

(mayo 28)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

CONCEPTO SSPD-OJ-2025-229

Señor

XXXXX

bumeranjuridica@gmail.com

Ciudad

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA.

La consulta contiene una serie de interrogantes relacionados con cumplimiento del Reglamento Técnico para el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico (RAS 330), por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, así como normas de carácter técnico relacionadas con la micromedición e instalaciones de los medidores en áreas comunes y su negativa, los cuales serán resueltos en el acápite de conclusiones

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Constitución Política

Ley 142 de 1994^[5]

Ley 842 de 2003^[6]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[7]

Decreto 1842 de 1991^[8]

Resolución MVCT 330 de 2017^[9]

Resolución MVCT 1096 de 2000^[10]

Concepto SSPD-OJ-2022-672

Concepto SSPD-OJ-2019-403

Concepto SSPD-OJ-2018-499

Concepto SSPD-OJ-2017-813

Concepto SSPD-OJ-2016-767

CONSIDERACIONES

Previo al desarrollo de esta respuesta, es necesario aclarar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

Así mismo, los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, atribuyeron a esta Superintendencia las funciones de inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en lo concerniente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulaciones a los que se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos, por lo que esta entidad no tiene competencia legal para pronunciarse respecto de las consecuencias legales del incumplimiento del Reglamente Técnico RAS por parte de sujetos que no son sujetos de vigilancia de esta entidad tales como ingenieros, urbanizadores o constructores a los que se refiere en su primer interrogante.

Particularmente, los numerales 1 y 13 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, señalan lo siguiente:

“ARTÍCULO 79. FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA. <Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de las Leyes 142 y 143 de 1994, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos. Son funciones de esta las siguientes:

1. Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.

(…)

13. Verificar que las obras, equipos y procedimientos de las empresas cumplan con los requisitos técnicos que hayan señalado los ministerios.”

En ese sentido, la Superintendencia ejerce su control y vigilancia principalmente sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios y aquellos que realizan actividades complementarias. Su deber es supervisar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos que rigen a estos prestadores, especialmente en asuntos que afecten directa e inmediatamente a los usuarios. Asimismo, es competente para sancionar las violaciones a dichas normativas, siempre que tal facultad no esté asignada a otra autoridad.

Ahora bien, los artículos 253, 254 y 255 la Resolución MVCT 330 de 2017, Reglamento Técnico para el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico (RAS) expedido por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT), señalan las competencias, responsabilidades y sanciones que se emanan de dicho reglamento, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 253. COMPETENCIA DEL CONTROL, INSPECCIÓN Y LA VIGILANCIA. Compete de manera general a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en los términos del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, numeral 79.12, verificar el cumplimiento de los requisitos previstos en el presente Reglamento, sin perjuicio de la función de control, inspección y vigilancia que corresponde a las entidades competentes en relación con los reglamentos técnicos vigentes.

Las funciones que correspondan a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en relación con el presente Reglamento, podrán ser delegadas en otras autoridades administrativas del orden departamental o municipal, en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 105, numeral 105.4 de la Ley 142 de 1994.

ARTÍCULO 254. RESPONSABILIDAD. La responsabilidad civil, penal o fiscal originada en la inobservancia de las disposiciones contenidas en el presente Reglamento, será la que determine la ley y recaerá en forma individual en los contratantes, profesionales que elaboren los diseños, constructores que ejecuten las obras, interventores que supervisen los diseños y las obras y autoridades que las autoricen sin diligenciar los requisitos aquí previstos.

ARTÍCULO 255. SANCIONES. Los diseñadores, constructores, interventores, operadores, entidades o personas contratantes y/o autoridades públicas que elaboren, adelanten y/o permitan diseños, ejecución de obras, operen y mantengan obras, instalaciones o sistemas propios del sector de agua potable y saneamiento básico sin observar las disposiciones previstas en este Reglamento, serán sancionados por la autoridad competente, de acuerdo a lo previsto por la ley.”

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el RAS y en los términos del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, esta Superintendencia es competente para verificar el cumplimiento de los requisitos previstos en el RAS respecto de los prestadores de servicios públicos domiciliarios o de sus actividades complementarias. En cuanto a la vigilancia del resto de actores se deben constatar las funciones de las autoridades competentes, por ejemplo, de acuerdo con lo establecido en el literal m) del artículo 26 de la Ley 842 de 2003^[11], el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (COPNIA) tiene a su cargo la función de inspeccionar, vigilar y controlar el ejercicio profesional de las personas naturales o jurídicas que ejerzan la ingeniería o alguna de sus profesiones auxiliares.

Así mismo, según el artículo 254 del referido RAS, la inobservancia del reglamento puede conllevar a responsabilidades ya sean civiles, penales o fiscales y recae de forma individual en los contratantes profesionales que elaboren los diseños, constructores que ejecuten las obras, interventores que supervisen los diseños y las obras y las autoridades que las autoricen.

Además, el artículo 255 citado es claro en señalar que no observar las disposiciones previstas en el reglamento dan como lugar la aplicación de las respectivas sanciones por parte de las autoridades competentes.

En ese orden de ideas, esta Superintendencia al ser competente para ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control de cara a los prestadores y en aplicación del numeral 13 del artículo 79 arriba citado, es competente para verificar que las obras, equipos y procedimientos de las de los prestadores cumplan con los requisitos técnicos establecidos en el RAS y como consecuencia de su inobservancia imponer las respectivas sanciones señaladas en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994.

Claro lo anterior y como quiera que la consulta se encuentra relacionada con varios aspectos, a continuación, se hará referencia a los siguientes ejes temáticos: i) Regla general de medición individual y; ii) Imposibilidad técnica de medición en zonas comunes.

i) Regla general de medición individual

En lo relacionado con la regla general de medición individual, este asunto ha sido desarrollado en distintos conceptos jurídicos remitidos previamente al consultante, por lo que se reitera lo indicado en el Concepto SSPD-OJ-2018-499, de la siguiente manera:

“Tal como lo hemos indicado en anteriores conceptos, es derecho y deber de los usuarios y de los prestadores el obtener la medición de los consumos reales mediante instrumentos tecnológicos apropiados, tal como lo indica de forma expresa el numeral 1o del artículo 9o de la Ley 142 de 1994. Dicho derecho deber es, además, la regla general en materia de determinación de los consumos por parte de cada usuario.

En esa misma línea, los artículos 144 y 146 ibidem, establecen con claridad que los contratos de condiciones uniformes podrán exigir que los usuarios adquieran, instalen, mantengan y reparen sus medidores y que tanto el prestador como el usuario tienen derecho a que los consumos se midan y que para los servicios de saneamiento básico, en los que por razones de tipo técnico o de seguridad social no exista medición individual, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA definirá los parámetros adecuados para estimar el consumo.

En desarrollo de las anteriores previsiones legales, se expidió el Decreto 229 de 2002, compilado en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, que en su artículo 2.3.1.3.2.3.12 señala que de ser técnicamente posible cada acometida deberá contar con su correspondiente medidor de acueducto, el cual debe ser instalado en cumplimiento de los programas de micro medición establecidos por la entidad prestadora de los servicios públicos de conformidad con la regulación expedida por la CRA. El artículo citado indica:

“Artículo 2.3.1.3.2.3.12. De la obligatoriedad de los medidores de acueducto. De ser técnicamente posible cada acometida deberá contar con su correspondiente medidor de acueducto, el cual será instalado en cumplimiento de los programas de micro medición establecidos por la entidad prestadora de los servicios públicos de conformidad con la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Para el caso de edificios de propiedad horizontal o condominios, de ser técnicamente posible, cada uno de los inmuebles que lo constituyan deberá tener su medidor individual.

La entidad prestadora de los servicios públicos determinará el sitio de colocación de los medidores, procurando que sea de fácil acceso para efecto de su mantenimiento y lectura y podrá instalar los medidores a los inmuebles que no lo tienen, en este caso el costo del medidor correrá por cuenta del suscriptor o usuario.

La entidad prestadora de los servicios públicos debe ofrecer financiamiento a los suscriptores de uso residencial de los estratos 1, 2 y 3, para cubrir los costos del medidor, su instalación, obra civil, o reemplazo del mismo en caso de daño. Esta financiación debe ser de por lo menos treinta (36) (sic) meses, dando libertad al usuario de pactar períodos más cortos si así lo desea. Este cobro se hará junto con la factura de acueducto.

Para los usuarios temporales, la entidad prestadora de los servicios públicos podrá exigir una ubicación fija y visible de una cámara para el contador, con el fin de verificar la lectura y la revisión de control.

La entidad prestadora de los servicios públicos podrá exigir la instalación de medidores o estructuras de aforo de aguas residuales, para aquellos usuarios que se abastecen de aguas provenientes de fuentes alternas pero que utilizan el servicio de alcantarillado.

La entidad prestadora de los servicios públicos dará garantía de buen servicio del medidor por un lapso no inferior a tres (3) años, cuando el mismo sea suministrado directamente por la entidad. A igual disposición se someten las acometidas. En caso de falla del medidor dentro del período de garantía, el costo de reparación o reposición será asumido por la entidad prestadora del servicio, sin poder trasladarlo al usuario. Igualmente, no podrán cambiarse los medidores hasta tanto no se determine que su funcionamiento está por fuera del rango de error admisibl”.

Conforme a las normas citadas, se deduce con claridad que tanto los usuarios como los prestadores tienen el derecho y el deber a que los consumos se midan de manera individual, salvo que razones de tipo técnico, de seguridad o de interés social así lo impidan. Si estas razones no existen, y el prestador no mide individualmente los consumos de sus usuarios, pudiendo hacerlo, las consecuencias de ello serán el incumplimiento de la normativa vigente en la materia, la eventual sanción de dicha vulneración, y la posibilidad de que el prestador pierda el precio que viene facturando.

De otro lado, y en relación con la macro medición en inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, cuando quiera que las áreas comunes de estas carezcan de medición individual, consideramos necesario recordar algunas de las definiciones contenidas en el artículo 2.3.1.1.1 del Decreto 1077 de 2015, así:

“Artículo 2.3.1.1.1. Definiciones. Para efecto de lo dispuesto en el presente decreto, Adóptense las siguientes definiciones:

(…) 31. Medidor: Dispositivo encargado de medir y acumular el consumo de agua.

32. Medidor individual: Dispositivo que mide y acumula el consumo de agua de un usuario del sistema de acueducto.

33. Medidor de Control: Dispositivo propiedad del prestador del servicio de acueducto, empleado para verificar o controlar temporal o permanentemente el suministro de agua y la existencia de posibles consumos no medidos a un suscriptor o usuario. Su lectura no debe emplearse en la facturación de consumos.

34. Medidor general o totalizador: Dispositivo instalado en unidades inmobiliarias para medir y acumular el consumo total de agua…” (Negrillas fuera del texto)

De acuerdo con las anteriores definiciones, que son verdaderas normas jurídicas y que por tanto son aplicables y exigibles a prestadores y usuarios, se infiere que el factor distintivo de cada uno de estos medidores no lo constituye alguna característica física en particular sino su función, es decir, el propósito con que estos se instalen.

En efecto, a la luz del artículo 2.3.1.3.2.3.13 del citado Decreto Único Reglamentario, tanto las unidades habitacionales o no residenciales que conforman una copropiedad como sus áreas comunes, deben disponer de medidores individuales que permitan facturar los consumos. Tal artículo señala que:

“Artículo 2.3.1.3.2.3.13. De los medidores generales o de control. En el caso de edificios o unidades inmobiliarias cerradas podrá existir un medidor de control inmediatamente aguas abajo de la acometida. Deben existir medidores individuales en cada una de las unidades habitacionales o no residenciales que conforman el edificio o las unidades inmobiliarias o áreas comunes.

Las áreas comunes de edificios o unidades inmobiliarias cerradas deben disponer de medición que permitan facturar los consumos correspondientes. De no ser técnicamente posible la medición individual del consumo de áreas comunes, se debe instalar un medidor general en la acometida y calcular el consumo de las áreas comunes como la diferencia entre el volumen registrado por el medidor general y la suma de los consumos registrados por los medidores individuales”. (Negrilla fuera de texto)

Lo anterior, confirma la regla general a que nos hemos referido, según la cual cada usuario debe contar con medida individual, salvo que ello no resulte técnicamente posible. De acuerdo con lo expuesto, sólo si en las áreas comunes de edificios o unidades inmobiliarias no es técnicamente posible medir individualmente, la reglamentación faculta al prestador para instalar un medidor general y determinar el consumo de dichas zonas como la diferencia entre el volumen registrado por éste y la suma de los consumos registrados por los medidores individuales.

A su vez, la norma en comento permite al prestador instalar un medidor de su propiedad para verificar temporal o permanente el suministro de agua, esto es un medidor de control, el cual no se emplea para facturar consumos, a diferencia de los individuales y totalizadores, sino para detectar diferencias entre la suma de los consumos individualmente medidos, y el total de agua que se suministra en un determinado punto.

En consecuencia, la lectura o registro del medidor de control no debe emplearse para facturar el servicio, ni a la copropiedad, ni los usuarios responsables del consumo no medido, sin perjuicio de que se emplee en procesos de investigación de desviaciones o de recuperación de consumos realizados y no facturados.

Ahora bien, pese a no ser un aspecto específicamente regulado, se debe entender que siendo el medidor de control de propiedad del prestador y que se instala para beneficio exclusivo de este, no puede trasladarse por su instalación ningún costo al usuario.

Lo contrario ocurre con el medidor general o totalizador, cuya función es la de medir y acumular el consumo total de agua, actividad que corresponde a la misma función del medidor individual de acuerdo con las definiciones anteriores, lo que permitiría su cobro a los usuarios que se benefician del mismo, así como su uso para facturar, cuando quiera que la medición individual de las zonas comunes no sea posible.

En este orden de ideas, se tiene que las áreas comunes de edificios o unidades inmobiliarias cerradas deben disponer de medición que permita facturar los consumos correspondientes, y si efectivamente no es técnicamente posible medir los consumos a través del medidor individual de las zonas comunes, debe acudirse al medidor general o totalizador.”

ii) Imposibilidad técnica de medición en zonas comunes

Ahora bien, en cuanto a la imposibilidad técnica de medición individual en las zonas comunes, es preciso citar lo señalado en el Concepto SSPD-OJ-2022-672 en el cual se le informó previamente al consultante lo siguiente:

“(…) a través del Concepto SSPD-OJ-2019-403, indicó lo siguiente:

“(…) De acuerdo con el inciso 2o del artículo 2.3.1.3.2.3.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 “Las áreas comunes de edificios o unidades inmobiliarias cerradas deben disponer de medición que permitan facturar los consumos correspondientes. De no ser técnicamente posible la medición individual del consumo de áreas comunes, se debe instalar un medidor general en la acometida y calcular el consumo de las áreas comunes como la diferencia entre el volumen registrado por el medidor general y la suma de los consumos registrados por los medidores individuales.

De conformidad la citada disposición, es la imposibilidad de medición individual en las áreas comunes, la que determina la posibilidad posterior de medir los consumos de éstas a partir de la diferencia de lecturas registradas entre el medidor general y la suma de los consumos de los medidores individuales que se encuentren instalados en los edificios o unidades inmobiliarias cerradas.

Luego, el análisis de tal imposibilidad debe ser previo, por lo que los estudios a los que se refiere el peticionario no deben inferirse, siendo que la norma impone a los prestadores del servicio de acueducto, la responsabilidad de determinar si técnicamente no es factible la medición individual, para que sea posible, a partir de allí y no antes, que usen la autorización de medición por diferencia de lecturas.

Dado lo anterior, al momento en que la Superintendencia conozca de estos asuntos será el prestador, como responsable de la obligación, quien deberá demostrar que ha realizado los estudios dirigidos a probar la imposibilidad de la medición individual en un edificio o unidad inmobiliaria cerrada. Lo anterior, por supuesto, sin perjuicio de la facultad probatoria que pueda desarrollar la Superintendencia para determinar si lo argüido por las partes corresponde o no a la realidad. (…)” (Subrayas y negrillas fuera de texto).

Por su parte, mediante el Concepto SSPD-OJ-2018-499 se señaló:

“(…)

La imposibilidad técnica o económica de medir individualmente los consumos de las áreas comunes de una copropiedad, debe ser determinada de forma fehaciente por los prestadores. Lo anterior, quiere decir que no basta con que estos afirmen que la medición resulta imposible, sino que deben sustentar tal decisión, de forma que el usuario tenga la seguridad de que el sistema de medición alterno escogido se ajusta a derecho. Si la imposibilidad es económica, así debe expresarse también, pues el usuario podría superar tal imposibilidad a su costo, asumiendo las inversiones necesarias para garantizar la medición individual de sus consumos.

En cualquier caso, ha de indicarse que el estudio que deben realizar los prestadores para determinar la posibilidad o imposibilidad de medición individua, no está regulado, por lo que cada uno de ellos podrá determinar los mecanismos adecuados para realizarlo.

(…)

Como se indicó anteriormente, la forma de realizar el análisis de posibilidad o imposibilidad de medición individual de los consumos no se encuentra regulado, razón por la cual cada prestador podrá determinar como lo hace, así como los instrumentos y medios de prueba que usará para ello. En cualquier caso, tales análisis deben permitir a las partes establecer a ciencia cierta la imposibilidad anotada, así como las formas y costos que implica su superación.” (Subrayas y negrillas fuera de texto).

A su turno, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), a través del Concepto CRA 145161 de 2020, manifestó:

“Sobre el particular, cabe precisar el alcance de la expresión “técnicamente posible”, sobre lo cual reproducimos los apartes pertinentes del concepto emitido por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territoria (sic), y retomado en la Circular CRA 03 de 2005 en los siguientes términos:

“(...) debe entenderse que la imposibilidad técnica se presenta cuando existen limitaciones físicas o económicas que hacen demasiado costosa la realización de una actividad. Hay que recordar que la factibilidad técnica de un proyecto de ingeniería, cualesquiera que éste sea, conlleva implícitamente una factibilidad económica y financiera, sin la cual no es recomendable ni conveniente su ejecución.

Expresado de otra manera, un proyecto se entiende técnicamente posible cuando la tecnología o los procedimientos disponibles para llevarlo a cabo son realizables a un costo razonable; por lo tanto, no basta tomar en cuenta las consideraciones meramente físicas de la obra sino adicionalmente las económicas, máxime cuando es a otra persona, en este caso el usuario (...)”.

Así en virtud de la normatividad vigente, la empresa y el usuario tienen derecho a la medición, por lo que la independización de la medición puede ser solicitada por cualquiera de las dos partes; no obstante, y en concordancia con el concepto expedido por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la independización para multiusuarios debe contemplar un análisis costo beneficio de la misma con el objeto de determinar la posibilidad técnica de medición individual, según el siguiente contexto:

(…) es necesario concluir que las empresas sólo podrán exigir la independización del servicio a los usuarios atendidos bajo la modalidad de multiusuario cuando se demuestre inequívocamente a los usuarios afectados que dicha exigencia les reporta beneficios superiores a los costos que deberá asumir para ello, análisis éste que como es lógico, dependerá de las características particulares de patrones y niveles de consumo y de tarifas de cada caso específico”.

De manera que la empresa debe contemplar los costos y beneficios de la medición individual para el usuario ya que los costos de esta podrían ser “no razonables”. Los costos estarán representados por todas aquellas obras necesarias para la independización de la medición, sin incluir el costo del medidor. De modo que si en los inmuebles objeto de su consulta por razones de tipo técnico no existe medición individual, los usuarios pueden solicitar que el cobro de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado se realice de acuerdo con lo establecido en la Resolución CRA 319 de 2005 “Por la cual se regula el cobro de los servicios de acueducto y alcantarillado a multiusuarios en que por razones de tipo técnico no existe medición individual”, la cual se encuentra vigente y cuyo ámbito de aplicación es para todos los prestadores de los citados servicios, que sirvan a multiusuarios donde no existe medición individual por razones de tipo técnico.”

En atención a los anteriores conceptos, debe precisarse que la imposibilidad técnica de medición individual involucra la imposibilidad física o económica, luego, tal como lo señaló la CRA, deben contemplarse los costos y beneficios de la medición individual para el usuario ya que el costo de su instalación podría no ser razonable. En ese sentido, es posible que sea más factible, para las zonas comunes, la medición a través de la diferencia entre el volumen registrado por el medidor general de la copropiedad, y la suma de los consumos registrados por los medidores individuales; que la medición individual.”

En ese orden de ideas, y considerando que con anterioridad algunas materias consultadas fueron objeto de respuesta, es preciso indicar que sus interrogantes serán resueltos con base en la línea jurídica expuesta en tales conceptos jurídicos.

CONCLUSIONES

A continuación, se resuelven los interrogantes planteados en la consulta, en los siguientes términos:

“1. Si el RAS-330 resulta vinculante para ingenieros, urbanizadores y constructores en etapa de diseño de infraestructura o redes de acueducto y alcantarillado, ¿cuál es la consecuencia legal o administrativa de su incumplimiento?”

Los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020 atribuyeron a esta Superintendencia las funciones de inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en lo concerniente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulaciones a los que se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos, por lo que esta entidad no tiene competencia legal para pronunciarse respecto de las consecuencias legales del incumplimiento del RAS por parte de sujetos que no son objeto de vigilancia de esta entidad, tales como, ingenieros, urbanizadores o constructores.

Esta Superintendencia es competente para verificar el cumplimiento de los requisitos previstos en el RAS respecto de los prestadores de servicios públicos domiciliarios o los prestadores de sus actividades complementarias.

En cuanto a la vigilancia del resto de actores se deben constatar las funciones de las autoridades competentes, por ejemplo, de acuerdo con lo establecido en el literal M del artículo 26 de la Ley 842 de 2003^[12], el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (COPNIA), tiene a su cargo la función de inspeccionar, vigilar y controlar el ejercicio profesional de las personas naturales o jurídicas que ejerzan la ingeniería o alguna de sus profesiones auxiliares.

“2. Así como en el caso del RETIE en energía eléctrica, ¿el prestador debe verificar el cumplimiento del RAS-330 para poder prestar el servicio de acueducto? En caso de respuesta afirmativa, la SSPD puede sancionar al prestador que permita la instalación de redes de acueducto o alcantarillado, o la conexión a la red general de sistemas de distribución interna de una copropiedad o una vivienda, o finalmente preste los servicios sin el cabal cumplimiento de las normas técnicas del RAS-330?”

Para resolver este interrogante, lo primero es indicar que de acuerdo con lo señalado en el artículo 2 del RAS este es aplicable a los prestadores de servicios públicos domiciliarios por lo que estos tienen el deber de dar cumplimiento a lo dispuesto en dicho reglamento. El artículo dispone:

“ARTÍCULO 2o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. La presente resolución aplica a los prestadores de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, a las entidades formuladoras de proyectos de inversión en el sector, a los entes de vigilancia y control, a las entidades territoriales y las demás con funciones en el sector de agua potable y saneamiento básico, en el marco de la Ley 142 de 1994. Así como a los diseñadores, constructores, interventores, operadores, entidades o personas contratantes que elaboren o adelanten diseños, ejecución de obras, operen y mantengan obras, instalaciones o sistemas propios del sector de agua y saneamiento básico.”

Adicional a ello, es preciso indicar que el artículo 2.3.1.2.4 del Decreto 1077 de 2015, sostiene “(…) El urbanizador está en la obligación de construir las redes locales o secundarias necesarias para la ejecución del respectivo proyecto urbanístico y la prestación efectiva de los servicios de acueducto y alcantarillado. En estos casos el prestador del servicio deberá hacer la supervisión técnica de la ejecución de estas obras y recibir la infraestructura. (...)” (resaltado fuera de texto)

En consecuencia, se puede señalar que siempre que el prestador sea el responsable de la prestación de los servicios públicos y sea el encargado de la operación de las redes construidas, estará a su cargo realizar la supervisión técnica de la ejecución de las obras de las redes locales y secundarias, así como recibir la infraestructura conforme a la reglamentación aplicable al sector, incluidas las especificaciones técnicas contenidas en el RAS y a los reglamentos técnicos internos de la empresa. En ese sentido, el prestador sí debe constatar que las redes e infraestructura que recibe para la prestación cumpla con las normas técnicas contenidas en el RAS y los reglamentos técnicos internos que este haya establecido.

Ahora bien, según el artículo 255 ibídem, la inobservancia de las disposiciones previstas en el reglamento, dan lugar a la aplicación de las respectivas sanciones por parte de las autoridades competentes por lo que particularmente si los prestadores de servicios públicos no cumplen con los requisitos técnicos allí establecidos es competencia de esta Superintendencia imponer las respectivas sanciones dispuestas en el artículo 82 de la Ley 142 de 1994.

“3. La RAS-330 fue expedida en junio de 2017. ¿Antes de ella existió alguna otra normativa técnica, o no existía regla alguna para el diseño técnico de redes de acueducto y alcantarillado, especialmente en relación con la medición micromedición? Particularmente respecto al derecho a micromedición del consumo, ¿antes de la Ley 142 de 1994 tampoco hubo disposición legal o reglamentación que la ordenara?”

De acuerdo con lo desarrollado en las consideraciones de la Resolución MVCT 330 de 2017 RAS el entonces Ministerio de Desarrollo Económico expidió la Resolución 1096 del 2000, “Por la cual se adopta el Reglamento Técnico para el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico (RAS)”. En ese sentido, antes del RAS vigente, se debía dar aplicación a lo establecido en la Resolución MVCT 1096 del 2000 (anterior RAS), cuyo contenido hacía referencia a la medición y micro medición en los servicios de acueducto y alcantarillado. Para su consulta puede remitirse a la siguiente dirección web en la que encontrara esta resolución: https://minvivienda.gov.co/normativa/resolucion-1096-2000

Así mismo, antes de la expedición de la Ley 142 de 1994, el Decreto 1842 de 1991 “por el cual se expide el Estatuto Nacional de Usuarios de los Servicios Públicos Domiciliarios.” (anterior estatuto de servicios públicos), hacía referencia a la medición individual en el siguiente sentido:

“Artículo 18.- Del derecho a cobro individual. Todo suscriptor tiene derecho a que le facturen la prestación de los servicios públicos domiciliarios por el valor correspondiente a su consumo individual. Las empresas están obligadas a instalar medidores o contadores individuales cuando la acometida interna sea apta para la medición individual, de acuerdo con las normas que cada empresa establezca. El costo de los medidores o contadores correrá por cuenta del urbanizador, del constructor, o del suscriptor, según el caso.”

De acuerdo con el artículo en mención, en vigencia de dicho decreto, todo suscriptor tenía derecho a que se le facturara la prestación del servicio por el valor correspondiente a su consumo individual, por lo que las empresas estaban obligadas a instalar medidores individuales cuando la acometida fuera apta para medición individual según las normas que cada empresa estableciera.

“ 4. Al responder el numeral 3 de mi consulta, en el concepto SSPD 071 de 2025 dice que “en todo caso, en una u otra reglamentación [RAS-330 y Decreto Único 1077 de 2015] se aplica la regla general de instalación de medición individual en las unidades habitacionales”. ¿Este criterio jurídico incluye a los conjuntos o edificios comerciales o mixtos?”

Tal como lo hemos indicado en anteriores conceptos, es derecho y deber de los usuarios y de los prestadores el obtener la medición de los consumos reales mediante instrumentos tecnológicos apropiados, tal como lo indica de forma expresa el numeral 1o del artículo 9 de la Ley 142 de 1994. Dicho derecho y correlativo deber es, además, la regla general en materia de determinación de los consumos por parte de cada usuario.

En ese sentido, si los conjuntos o edificios a los que se refiere se constituyen como usuarios también les aplica la regla general de medición individual, en tanto debe considerarse que el régimen de los servicios públicos domiciliarios debe aplicarse de manera integral y, en ese sentido, el artículo 2.3.1.3.2.3.13. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, expresamente dispone que “Deben existir medidores individuales en cada una de las unidades habitacionales o no residenciales que conforman el edificio o las unidades inmobiliarias o áreas comunes.”

Nótese que la norma referida es expresa en incluir a las unidades no residenciales que conforman el edificio o unidades inmobiliarias o áreas comunes, como unidades en las cuales y junto con aquellas habitacionales, debe existir medición individual; de manera que la regla general expuesta es aplicable a las unidades, sean o no habitacionales.

“5. Al responder los numerales 4 y 5 señaló que conforme al Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, “por regla general, ´Deben existir medidores individuales en cada una de las unidades habitacionales o no residenciales que conforman el edificio o las unidades inmobiliarias o áreas comunes”, y que “teniendo en cuenta que quien realiza la medición de los consumos es el prestador, es a este (sic) a quien le corresponde determinar la imposibilidad técnica de la medición”, o sea que la empresa tiene la CARGA DE LA PRUEBA de la imposibilidad técnica de instalar micromedición.

Y en el mencionado concepto SSPD 813 de 2017 la Oficina Asesora Jurídica indicó que la empresa deberá probar la imposibilidad de la micromedición en las áreas comunes (de un conjunto, edifico o centro comercial) mediante un “estudio técnico” que determine “las limitaciones físicas o económicas reales que hagan demasiado costosa la instalación de la micro medición, y decimos reales porque las mismas deben ser susceptibles de poder ser probadas, so pena de que se vulnere el derecho de los usuarios a la medición, y se impongan las sanciones que correspondan a dicho acto por parte de esta Superintendencia (…) El principio de medición individual [micromedición] es de la mayor importancia en materia de servicios públicos domiciliarios, razón por la cual, si un usuario está en disposición de asumir los costos que impiden de entrada su aplicación, el prestador estará en el deber de micro medir, previo acuerdo con el usuario en cuanto a la forma de asumir el respectivo costo". ¿El “estudio técnico” o medio de prueba equivalente de la imposibilidad técnica de micromedición en áreas comunes sin esa condición o especificación (muy alto costo de la instalación), hace que la prueba sea inútil, o inconducente? ¿O que no hay prueba de la imposibilidad técnica de la micromedición?”

Como se indicó en Concepto SSPD-OJ-2019-403 en el momento en que la Superintendencia conozca de estos asuntos será el prestador, como responsable de la obligación, quien deberá demostrar que ha realizado los estudios dirigidos a probar la imposibilidad de la medición individual en un edificio o unidad inmobiliaria cerrada. Lo anterior, por supuesto, sin perjuicio de la facultad probatoria que pueda desarrollar la Superintendencia para determinar si lo argüido por las partes corresponde o no a la realidad.

Ahora, en lo que tiene que ver con la inconducencia o inutilidad de la prueba (estudio de imposibilidad técnica o documento equivalente), respecto del alto costo que representa para el usuario la instalación de la medición individual en áreas que no tienen la condición de comunes, en criterio de esta Oficina, dicha afirmación debe revisarse en cada caso concreto, pues cada medio probatorio debe ser analizado con base en la sana crítica y precisar si carece o no de los atributos propios de la prueba, equivaldría a darle una tarifa legal tanto al medio como a la valoración del mismo.

Además, debe considerarse que, tal y como se indicó en el referido concepto “Las Direcciones Territoriales, en el marco del desarrollo de los procesos a su cargo, pueden solicitar, con o sin el carácter de prueba, conceptos, análisis y evaluaciones tanto a las Direcciones Técnicas de la entidad, como a otras áreas de ésta, según lo que se pretenda establecer o demostrar.

Lo anterior, sin perjuicio de que sea la Dirección Territorial competente la que valore la conducencia, oportunidad y pertinencia de una prueba decretada o de una respuesta recibida, y de que sea esta misma dependencia la que al final del proceso tome la decisión que corresponda, con las responsabilidades que de ello se deriva.”

“6. Agrega que “(…), el prestador que niegue la instalación de la medición individual de las áreas comunes debe exponer con claridad al usuario, las razones que sustentan la imposibilidad técnica para la instalación del medidor”. ¿Esta expresión significa que de todos modos la empresa prestadora del servicio, en el “estudio técnico” o documento prueba de la imposibilidad técnica de instalar micromedición, debe exponer con precisión y claridad al suscriptor y/o usuario (la copropiedad en el caso de conjunto y edificios) “las limitaciones físicas o económicas reales que hagan demasiado costosa la instalación de la micro medición, para que el mismo decida si asume o no el costo de la instalación de la micromedición?”

En el Concepto SSPD-OJ-2017-813 se indicó lo siguiente:

“De acuerdo con las normas citadas y los análisis realizados, resulta evidente que el prestador debe probar y señalar de forma expresa al usuario, las razones de la imposibilidad técnica de la instalación de medidores individuales en las áreas comunes.

No obstante, las normas analizadas no señalan un contenido particular para dicho estudio, por lo que la expresión del valor proyectado o aproximado, si bien es recomendable incluirla, no puede constituirse como exigencia, de lo que deviene que si el prestador no la incluye, no se estará incumpliendo con ello norma alguna, sin perjuicio de que si el usuario solicita tal información, el prestador deba entregarla, con miras a respetar el derecho que tiene el usuario de superar las limitaciones económicas que existan, a su costo, para garantizar su derecho a la medición individual.”

En ese sentido, el prestador debe probar y señalar de forma expresa a los usuarios cuales son las razones que sustentan la imposibilidad técnica de instalación de medidores individuales en áreas comunes, sin embargo, la normatividad existente hasta la fecha no determina el contenido particular que debe tener dicho sustento.

En línea con ello a través del Concepto SSPD-OJ-2018-499, esta oficina le señaló que “(…), la forma de realizar el análisis de posibilidad o imposibilidad de medición individual de los consumos no se encuentra regulado, razón por la cual cada prestador podrá determinar como lo hace, así como los instrumentos y medios de prueba que usará para ello. En cualquier caso, tales análisis deben permitir a las partes establecer a ciencia cierta la imposibilidad anotada, así como las formas y costos que implica su superación.”

“7. También dice este concepto que "(...) las áreas comunes de las copropiedades se erigen como usuario del servicio público, de tal manera, el representante de la copropiedad tiene la legitimación para acudir como usuario a solicitar al prestador la instalación de un medidor individual para la determinación del consumo de las áreas comunes”, pero “no puede por su cuenta efectuar la instalación de dicho medidor y dependerá de la respuesta que genere el prestador que se activarán los mecanismos establecidos en la ley para la protección de sus derechos”. ¿Puede el suscriptor y/o usuario invertir la carga de la prueba que corresponde al prestador del servicio, de tal modo que demuestre que sí es posible la instalación de micromedición, por ejemplo, instalándola?”

Tal y como se indicó en el Concepto SSPD-OJ-2016-767, el usuario no puede por su cuenta efectuar la instalación de los medidores y dependerá de la respuesta que genere el prestador la activación de los mecanismos establecidos en la ley para la protección de sus derechos.

En el mencionado concepto se sostuvo lo siguiente:

“Ahora bien, en cuanto a sus preguntas, lo primero es referir que las áreas comunes de las copropiedades se erigen como usuario del servicio público, de tal manera, el representante de la copropiedad tiene la legitimación para acudir como usuario a solicitar al prestador la instalación de un medidor individual para la determinación del consumo de las áreas comunes.

El usuario no puede por su cuenta efectuar la instalación de dicho medidor y dependerá de la respuesta que genere el prestador que se activarán los mecanismos establecidos en la ley para la protección de sus derechos.

En efecto, como se refirió en el precitado Concepto 117 de 2016, el prestador que niegue la instalación de la medición individual de las áreas comunes debe exponer con claridad al usuario, las razones que sustentan la imposibilidad técnica para la instalación del medidor.

De la negativa injustificada del prestador se derivan dos escenarios puntuales para que el usuario acceda a la protección de sus derechos: (i) Por una parte, acudir ante la Superintendencia de Servicios Públicos para que se adelante en sede de la Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo, la investigación administrativa que corresponda respecto de la eventual vulneración de su derecho a la medición; y de otra, (ii) Acudir en reclamación de cada factura del servicio, por la eventual irregularidad en la definición del consumo por parte del prestador, cuya respuesta será susceptible de la interposición de los recursos de reposición y de apelación. Es de recordar que el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, señala que la falta de medición (instalación del medidor) por acción u omisión del prestador, implican para éste la pérdida del precio por el periodo en que se presentó dicha ausencia de medición.

En ese sentido, si la Superintendencia establece que las razones del prestador para negarse a la instalación de la medición individual en las áreas comunes no resulta justificada en los términos de la ley, el prestador se vería abocado a la sanción precitada y perdería entonces la posibilidad de cobrar los consumos del usuario.

En consideración con lo anterior, en respuesta a este interrogante es preciso señalar que no sería viable invertir la carga de la prueba a través de la instalación de los medidores, pues como se precisó en dicho concepto, los usuarios no pueden por su cuenta efectuar la instalación de los instrumentos de medida.

“8. (…) cómo se evita que cada uno de los abogados proyectistas y funcionarios que resuelven en la entidad no apliquen su criterio particular? ¿El concepto SSPD 813 de 2017 fija criterio jurídico institucional de la entidad, o al menos señala la verdadera interpretación del artículo 2.3.1.3.2.3.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015?”

Para resolver este interrogante es preciso advertir que el ejercicio de las funciones de los servidores de esta Superintendencia debe estar sujeto al principio de legalidad, es decir a las normas del ordenamiento jurídico, por lo que su criterio particular o personal debe ceder ante la aplicación de la Ley. Así, en el Concepto SSPD-OJ-2022-672 esta oficina hizo referencia al ejercicio de las funciones y criterios personales de los funcionarios de esta Superintendencia indicándole al consultante que “las decisiones que esta Superintendencia expide, en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, están sujetas al principio de legalidad; es decir, a las normas del ordenamiento jurídico; razón por la cual el criterio personal de sus funcionarios debe ceder ante la aplicación de la ley, especialmente, del régimen de los servicios públicos domiciliarios.”

Ahora bien, con el objetivo de fortalecer el desempeño de los servidores de esta entidad, se implementan de manera continua estrategias de capacitación y actualización normativa en materia del régimen de los servicios públicos domiciliarios. Asimismo, los funcionarios tienen acceso a los módulos de compilación jurídica, los cuales reúnen el conjunto de normas internas y externas que rigen la misión y el funcionamiento de la Superservicios, junto con decisiones de las altas cortes y conceptos jurídicos institucionales que facilitan la interpretación y aplicación de la normativa vigente.

Para cerrar, se recuerda que los conceptos jurídicos emitidos por esta entidad corresponden a interpretaciones jurídicas generales de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[13], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[14].

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20255291645342

TEMA: Imposibilidad técnica de medición individual en las zonas comunes.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de Ética Profesional y se dictan otras disposiciones”

7. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”

8. “Por la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de Etica Profesional y se dictan otras disposiciones”

9. “Por la cual se adopta el Reglamento Técnico para el Sector Agua Potable y Saneamiento Básico – RAS y se derogan las resoluciones 1096 de 2000, 0424 de 2001, 0668 de 2003, 1459 de 2005 y 2320 de 2009”

10. “Por la cual se adopta el Reglamento Técnico para el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico – RAS”

11. “ARTÍCULO 26. FUNCIONES ESPECÍFICAS DEL CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA, COPNIA. El Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Copnia, tendrá como funciones específicas las siguientes:

(…)

m) Con el apoyo de las demás autoridades administrativas y de policía, inspeccionar, vigilar y controlar el ejercicio profesional de las personas naturales o jurídicas que ejerzan la ingeniería o alguna de sus profesiones auxiliares;”

12. “ARTÍCULO 26. FUNCIONES ESPECÍFICAS DEL CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA, COPNIA. El Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Copnia, tendrá como funciones específicas las siguientes:

(…)

m) Con el apoyo de las demás autoridades administrativas y de policía, inspeccionar, vigilar y controlar el ejercicio profesional de las personas naturales o jurídicas que ejerzan la ingeniería o alguna de sus profesiones auxiliares;”

ARTÍCULO 22. RÉGIMEN DE FUNCIONAMIENTO. Las empresas de servicios públicos debidamente constituidas y organizadas no requieren permiso para desarrollar su objeto social, pero para poder operar deberán obtener de las autoridades competentes, según sea el caso, las concesiones, permisos y licencias de que tratan los artículos 25 y 26 de esta Ley, según la naturaleza de sus actividades.

13. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

14. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”