CONCEPTO 230 DE 2025

(mayo 29)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C

CONCEPTO SSPD-OJ-2025-230

Señor

XXXXX

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta trasladada desde la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), sobre el cobro de la Tasa de Seguridad y Convivencia Ciudadana y de Alumbrado Público en los siguientes términos:

“…que haga valer el texto de las Resoluciones, debidamente ejecutoriadas y vigentes, expedidas por ese organismo de control regulatorio, en las cuales, conforme lo establecido en la parte final del Inciso 2 del Artículo 148 de la Ley 142 de 1994 (mediante la cual se establece el Régimen de los Servicios Públicos Domiciliarios), se dispuso el traslado de los conceptos de impuestos departamentales, distritales y municipales de Seguridad y Convivencia Ciudadana y especialmente de Alumbrado Público, el cual fue definido en las Resoluciones 043/95, 043 y 089/96 y 076/97 dimanados por la Comisión de Energía y Gas Combustible (CREG); las disposiciones dimanadas sobre el tema, por el “organismo de control, inspección y vigilancia” y las ORDENES, impartidas a través de la Sentencia C-035/03 mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la expresión “Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público”, que se consagra en el Artículo 18 de la ley 689 de 2001 y donde se establecen los parámetros de la vinculación técnica, operativa y logística, existente entre el alumbrado público y el servicio público domiciliario de energía eléctrica y no de los actos administrativos de facturación de las empresas de Acueducto, Alcantarillado y Aseo.”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Constitución Política de Colombia

Ley 142 de 1994^[5]

Ley 1819 de 2016^[6]

Ley 1421 de 2010^[7]

Ley 2272 de 2022^[8]

Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015^[9]

Decreto 943 de 2018^[10]

Concepto CRA 20240120134971 de 2024

Concepto Unificado SSPD-OJ-03-2009

Concepto Unificado SSPD-OJ-40-2022

Concepto SSPD-OJ-2023-286

CONSIDERACIONES

Con el fin de emitir un concepto de carácter general es necesario recalcar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, en atención a que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superservicios y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 de 2015.

En claro lo anterior, como primera medida es pertinente precisar que los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, atribuyeron a esta Superintendencia las funciones de inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en lo concerniente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de la normativa en general a la cual se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos.

En este sentido, la competencia de esta Superintendencia y, en especial, el ejercicio de las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control, se desarrolla exclusivamente sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios y, de forma específica, en lo que refiere a la ejecución de las actividades propias de la prestación del servicio o de aquellas complementarias; por lo que los pronunciamientos que en ejercicio de la función consultiva se emitan, deben estar relacionados con los aspectos propios de la prestación de dichos servicios.

Es pertinente reiterar que la posición de esta Superintendencia ha sido uniforme en el sentido de señalar, su falta de competencia para pronunciarse acerca de la imposición de tributos o tasas por parte de los departamentos o municipios en cumplimiento de sus funciones tributarias.

No obstante, con el fin de ilustrar al consultante, se efectuarán algunas precisiones generales sobre ello, sobre las competencias de esta Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de las Comisiones de Regulación y los entes territoriales, sobre el cobro de los impuestos de Tasa de Seguridad y Convivencia Ciudadana y de Alumbrado Público en las facturas de servicios públicos domiciliarios, a partir de los siguientes ejes temáticos:

(i) Competencias de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de las Comisiones de Regulación y los entes territoriales en materia de servicios públicos domiciliarios

El artículo 365 de la Constitución Política dispone que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, y que es deber de éste asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. En desarrollo de esta disposición constitucional, el artículo 4 de la ley 142 de 1994, calificó a los servicios públicos domiciliarios, entre ellos el servicio de acueducto y alcantarillado, como servicios públicos esenciales.

La Constitución Política en sus artículos 366 y 367 dispuso lo siguiente:

“Artículo 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y agua potable.

Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.”

“Artículo 367. La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifaría que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.

Los servicios públicos domiciliarios se presentarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y la conveniencia general lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación. La Ley determinará las entidades competentes para fijar las tarifas.”

De conformidad con el artículo 79 de la Ley 142 de 1994 y los dispuesto por el Decreto 1369 de 2020, la competencia de esta Superintendencia, en particular, el ejercicio de las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control se circunscribe exclusivamente a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, específicamente en lo relacionado con la ejecución de las actividades propias de la prestación de dichos servicios o las actividades complementarias.

Las Comisiones de Regulación materializan la intervención estatal mediante la definición de fórmulas tarifarias para servicios públicos domiciliarios (como energía, agua y gas), supervisando que estas reflejen costos eficientes y prevengan abusos monopolísticos, en línea con los principios de equidad, transparencia y participación ciudadana establecidos en la Constitución y la Ley 142 de 1994.

Si bien su función principal es regular y vigilar estas tarifas, existen excepciones para empresas en mercados competitivos o regímenes especiales, las cuales pueden fijar precios libremente, aunque con la obligación de informarlos a las Comisiones y a la Superintendencia de Servicios Públicos, garantizando así un equilibrio entre flexibilidad económica y protección de los derechos de los usuarios. De esta manera, estas entidades no solo aseguran el cumplimiento de los mandatos legales, sino que también promueven un mercado justo y accesible, alineado con los objetivos socioeconómicos del Estado.

La Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), es una entidad del orden nacional, creada en 1994 y adscrita al Ministerio de Minas y Energía. El presidente de la República, mediante el Decreto 1524 de 1994, establece que la comisión ejercerá las funciones que señala el artículo 23 de la Ley 143 de 1994 y por medio del Decreto 2253 delegó funciones presidenciales. Dado esto, su principal objetivo es lograr que los servicios de energía eléctrica, gas natural, gas licuado de petróleo (GLP) y combustibles líquidos se presten al mayor número de personas, al menor costo posible para los usuarios y con una remuneración adecuada para las empresas que permita garantizar calidad, cobertura y expansión. Lo anterior, a partir de diseño de metodologías, tarifas y medidas para la protección de la competencia del mercado.

La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) es una entidad de la orden nacional adscrita al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Mediante el Decreto 1524 de 1994 le fue delegada, el señalamiento relativo a la administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios según el artículo 370 de la Constitución Política. Su objetivo principal es mejorar las condiciones del mercado de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo del país y contribuir al bienestar de la población colombiana. Esta entidad, fija las reglas que deben cumplir todas las empresas prestadoras de los servicios públicos (ESP) de acueducto, alcantarillado y aseo.

Así, con base es las limitaciones de competencia y funciones de cada una, las resoluciones emitidas por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) carecen de competencia para regular aspectos relacionados con los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo (AAA), ya que esta función corresponde exclusivamente a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), conforme a lo establecido en el marco normativo colombiano.

Por tanto, cualquier disposición de la CREG que se pretenda utilizar para incidir en materias propias de la CRA, como fijación de tarifas, estándares de calidad o condiciones del servicio, sería jurídicamente inaplicable, al vulnerar el principio de especialidad regulatoria consagrado en el ordenamiento jurídico colombiano.

(ii) Régimen aplicable en el cobro de la Tasa de Seguridad y Convivencia Ciudadana

En primer lugar, es necesario señalar que esta Superintendencia carece de competencia para pronunciarse en relación con la posibilidad que tienen las administraciones territoriales para imponer tasas, sobretasas u otro tipo de tributos y la procedencia de su cobro respecto de los sujetos pasivos que determinan la norma como obligados a su pago, como tampoco para pronunciarse en torno a la legalidad de los actos administrativos que expidan en ejercicio de sus atribuciones legales.

Lo anterior, bajo el entendido que la Nación y los entes territoriales expiden normas sobre tasas, sobretasas, estampillas o impuestos del orden territorial, entre otros, en el marco de las funciones y competencias en materia tributaria legalmente asignadas, las cuales, son ajenas al régimen de los servicios públicos domiciliarios, a pesar de que puedan involucrar a los usuarios, cuando se efectúe su cobro a través de las facturas de estos servicios.

Así, se tiene que el artículo 8o ^[11] de la Ley 1421 de 2010, creó la tasa especial de seguridad en el ordenamiento jurídico tributario colombiano, para darle el carácter de tributo territorial con destinación específica, autorizando a las entidades territoriales para su adopción y regulación, convirtiéndose así en una ley de autorización tributaria, en los siguientes términos:

“Artículo 8o. Aportes voluntarios a los Fondos-cuenta territoriales. Los departamentos y municipios podrán aportar recursos propios o recibir donaciones de particulares destinadas a propiciar y garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana, cuando así se haya previsto en el presupuesto del departamento o municipio.

Los departamentos y municipios podrán imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana”.

La disposición transcrita creó la tasa especial de seguridad en el ordenamiento jurídico tributario colombiano, para darle el carácter de tributo territorial con destinación específica, autorizando a las entidades territoriales para su adopción y reglamentación. No obstante, conviene aclarar que, la Corte Constitucional declaró inexequibles los incisos 2o del artículo 8o y 3o del parágrafo así:

“ARTÍCULO 8o. APORTES VOLUNTARIOS A LOS FONDOS-CUENTA TERRITORIALES. Los departamentos y municipios podrán aportar recursos propios o recibir donaciones de particulares destinadas a propiciar y garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana, cuando así se haya previsto en el presupuesto del departamento o municipio.

<Ver Notas del Vigencia> <Inciso INEXEQUIBLE. Fallo diferido, ver Jurisprudencia Vigencia> Los departamentos y municipios podrán imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana.

PARÁGRAFO. Los comités territoriales de orden público aprobarán y efectuarán el seguimiento a la destinación de los recursos que se reciban por concepto de aportes de particulares para proyectos y programas específicos de seguridad y convivencia ciudadana, así como las partidas especiales que destinen a estos los gobernadores y alcaldes.

Los Alcaldes y Gobernadores deberán presentar al Ministerio del Interior y de Justicia informes anuales con la ejecución presupuestal de los respectivos fondos-cuentas territoriales de seguridad.

<Inciso INEXEQUIBLE. Fallo diferido, ver Jurisprudencia Vigencia> El inciso segundo del presente artículo no estará sometido a la vigencia de la prórroga establecida mediante la presente ley, sino que conservará un carácter permanente.” (Subraya fuera del texto)

En este sentido, la imposición y cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana se encuentra a cargo del ente territorial, quien fijará, entre otros aspectos, los obligados a su pago y la forma de recaudo, en la norma que expida para el efecto.

Particularmente, respecto del recaudo de los tributos, el ente territorial puede establecer en la norma a expedir que su cobro se realice a través de la factura de servicios públicos, sin embargo, para ello deberá celebrar con el prestador del servicio que elija, el respectivo convenio cuya celebración y condiciones de ejecución se regirá por lo pactado entre las partes en ejercicio de la autonomía de su voluntad, en todo caso, en cumplimiento de las normas que rijan su celebración.

Dicha norma fue declarada exequible por la Honorable Corte Constitucional, que en Sentencia C-891 de 2012, indicó que los entes territoriales, con base en ella, podían regular de manera integral todos los elementos de los citados tributos, una vez estos fueran creados por las respectivas administraciones territoriales.

Ahora bien, es importante señalar que cuando la Nación, los departamentos, municipios y distritos expiden normas referentes a tasas, sobretasas, estampillas o impuestos del orden territorial, lo hacen en desarrollo de funciones tributarias que son ajenas a los servicios públicos domiciliarios pues, a pesar que puedan ser cobradas en las facturas de servicios públicos domiciliarios, la destinación y aplicación de estos dineros se hace por parte de los entes territoriales y no de los prestadores de servicios públicos domiciliarios.

Al respecto, la Comisión de Regulación de Energía Eléctrica y Gas Combustible – CREG, a través el concepto 0005310 de 2017 se refirió a la inclusión del cobro de esta tasa en la factura del servicio público de energía, en el marco de los otros cobros que pueden ser incluidos en esta, en donde señaló lo siguiente:

“En relación con el contenido de su solicitud se debe tener en cuenta que en virtud de las facultades y atribuciones asignadas a esta Comisión en las leyes 142 y 143 de 1994, no le corresponde a esta Comisión en ejercicio de su función consultiva conceptuar respecto a elementos de naturaleza tributaria con respecto a la “tasa” a la que hace referencia el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010(4), la cual expresa que “los departamentos y municipios podrán imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana”. Dicha “tasa” ha sido reglamentada a través del artículo 12 del Decreto 399 de 2011, modificado por el Decreto 577 del mismo año⁽⁵⁾.

Ahora, se advierte que el cobro de la “tasa” a la que hace referencia dicha normativa no corresponde a un costo que haga parte de la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica, en particular al (CU) costo unitario de prestación del servicio, el cual es un costo económico eficiente que resulta de agregar los costos de las actividades de Generación, Transmisión, Distribución y Comercialización, el cobro de las restricciones y pérdidas, definido por la Resolución CREG 119 de 2007, razón por la cual es un aspecto ajeno a la regulación expedida por parte de esta Comisión.

Sin perjuicio de lo anterior, frente a otros cobros que se realicen en las facturas de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible, se debe tener en cuenta que la Ley 142 de 1994 en su artículo 148⁽⁶⁾ dispone lo siguiente:

"Artículo 148. Requisitos de las facturas. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.

En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario." (Resaltado fuera de texto)

El artículo 8 del Decreto 2223 de 1996, modificado por el artículo 8 del Decreto 828 de 2007, dispone lo siguiente:

“Artículo 8. De los cobros no autorizados. Las empresas que presten servicios públicos domiciliarios, únicamente podrán cobrar tarifas por concepto de la prestación de dichos servicios y de aquellos de que trata la Ley 142 de 1994. En este último evento, previa celebración de convenios con este propósito. En consecuencia, las empresas que presten los servicios públicos domiciliarios, no podrán incluir en la factura correspondiente cobros distintos de los originados en la prestación efectiva de los mencionados servicios, aunque existan derechos o conceptos cuyo cobro este fundamentado en otras normas de carácter legal, salvo que cuenten con la autorización expresa del usuario.

Cuando el usuario lo requiera, podrá cancelar únicamente los valores correspondientes al servicio público domiciliario, para lo cual deberá dirigirse a las oficinas de la respectiva empresa o entidad o a los puntos donde aquellas realizan sus operaciones comerciales, con el fin de que se facilite la factura requerida para pago de dichos valores.

Las entidades y empresas que pretendan incluir en las facturas de servicios públicos cuotas derivadas de créditos otorgados a los usuarios, deberán garantizar las facilidades que permitan al usuario en todo caso cancelar la tarifa correspondiente al servicio público sin que en ningún caso se generen cobros adicionales por dicha gestión. La empresa no podrá suspender el servicio público por el no pago de conceptos diferentes al directamente derivado del mismo”

De acuerdo con lo dispuesto en la normativa anteriormente citada en la factura de los servicios públicos sólo se deben incluir los elementos relacionados con el costos de la prestación del servicio, los cuales están asociados al costo de prestación del servicio (CU) y los que se encuentren incluidos en el contrato de condiciones de servicios públicos. Esto sin perjuicio de la existencia de una norma de rango de ley que lo haga de manera expresa, tal como ocurre en el caso de la contribución especial en el sector eléctrico de que trata el artículo 47 de la Ley 143 de 1994, la facturación conjunta del alumbrado público⁽⁷⁾ o el recaudo conjunto con el servicio de aseo⁽⁸⁾ con el servicio de energía eléctrica, sin embargo, dicho recaudo conjunto se deriva de la naturaleza especial de estos servicios, su carácter inherente y otras condiciones específicas.

(…)

Conforme a lo expuesto se entiende que los cobros adicionales no derivados del servicio público domiciliario deben estar previstos en el contrato de condiciones uniformes. Estos cobros deben contar con un acuerdo entre la empresa y el usuario y/o suscriptor, acuerdo que incluye que estos cobros se realicen al momento de entregar la factura del servicio público domiciliario, sin embargo, este cobro y el valor del mismo debe realizarse de manera separada y por fuera del valor que se hace cobra por la prestación del servicio público domiciliario. Así mismo, el no pago del cobro por dichos servicios no implica la suspensión del servicio público.

Finalmente, dicha normativa no va en contravía de las atribuciones en materia de fiscalización de tributos con las que cuentan las entidades territoriales previstas entre otras en la parte procedimental del estatuto tributario y demás normas aplicables.” (Subraya fuera de texto)

Sobre el particular, esta Oficina Asesora en el Concepto Unificado 40 de 2022, indicó lo siguiente:

“De otra parte, y en cuanto a la inclusión de tributos territoriales en las facturas de servicios públicos domiciliarios, esta Oficina Asesora Jurídica considera que si bien para incluir cobros en la factura por causas distintas del consumo y servicios inherentes se requiere autorización del usuario, esta regla se matiza en el caso de la inclusión en la factura de obligaciones tributarias y fiscales, eventos en los que puede prescindirse de tal autorización previa, por el hecho de que tal inclusión proviene de un mandato legal, es decir que, mientras esté vigente la disposición que lo contiene, es obligante para los particulares.

Ello sería una excepción a la premisa a la que se ha hecho referencia, o si se quiere, una nueva regla que aplica de forma excepcional, en aquellos casos en donde lo que se cobra -obligación tributaria- no parte de la decisión de un ciudadano en ejercicio de su autonomía de la voluntad, sino de un mandato legal, que se impone en ejercicio de las competencias tributarias a cargo del Estado, en sus distintos niveles.

En ese sentido, se concluye que (i) la Superservicios no cuenta con facultades para pronunciarse sobre la competencia de los entes territoriales para adoptar tributos y establecer sus elementos; (ii) se presume la legalidad de un acto administrativo que ordene el recaudo de un tributo a través de la factura de servicios públicos domiciliarios, y por ende, es de obligatorio cumplimiento para los prestadores de los mismos, en tanto no sea anulado por la autoridad competente; y (iii) el usuario le podrá solicitar al prestador, que el cobro del servicio se efectué conforme a las reglas señaladas por en el artículo 1 del Decreto 828 de 2007, esto es, a través de documento separado del tributo ) (…)”

Bajo el contexto anterior, la tasa que se pretende cobrar, a la que se hace referencia en la consulta y la normativa que la reglamenta no corresponde a un costo que haga parte de la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica, pues se trata de aspecto ajeno a la regulación expedida por parte de esta Comisión. El recaudo de este tipo de tributo se deriva de su existencia en una norma de rango de ley, que posibilita que se haga de manera expresa, su carácter inherente y otras condiciones específicas que se encuentren señaladas en su articulado.

Adicionalmente, la normativa en materia de facturación de servicios públicos domiciliarios, en cuanto a la inclusión de otros cobros, no está en contravía de las atribuciones en materia de fiscalización de tributos con las que cuentan las entidades territoriales previstas entre otras en la parte procedimental del estatuto tributario y demás normas aplicables.

En este contexto, es preciso concluir que se encuentra permitida la inclusión en la factura de obligaciones tributarias y fiscales, eventos en los cuales puede prescindirse de la autorización previa del suscriptor y/o usuario, toda vez, que la inclusión del tributo proviene de un mandato legal.

En todo caso, es importante reiterar que la expedición, recaudo y destinación de esta tasa es un asunto que escapa de la órbita de competencia del régimen de los servicios públicos domiciliarios y por tanto de esta Superintendencia.

(iii) Régimen aplicable en el cobro del impuesto de Alumbrado Público

El artículo 1 de la Ley 142 de 1994 establece el ámbito de aplicación de esta Ley, la cual expresamente indica que recae sobre los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y distribución de gas combustible, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 1o. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY. Esta Ley se aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible; (…) a las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 de la presente Ley, y a las actividades complementarias definidas en el Capítulo II del presente título y a los otros servicios previstos en normas especiales de esta Ley.”

“ARTÍCULO 4o SERVICIOS PÚBLICOS ESENCIALES. Para los efectos de la correcta aplicación del inciso primero del artículo 56 de la Constitución Política de Colombia, todos los servicios públicos, de que trata la presente Ley, se considerarán servicios públicos esenciales” (Subrayas fuera del texto).

Del contenido de las disposiciones aludidas, se desprende que los servicios públicos catalogados actualmente como “domiciliarios”, son los de: i) acueducto, ii) alcantarillado, iii) aseo, iv) energía eléctrica y, v) gas combustible.

Así las cosas, es dable indicar que por virtud de la Ley 142 de 1994 el servicio de alumbrado público no es considerado como un servicio público de carácter domiciliario. Por tal motivo, no es objeto de inspección, vigilancia y control por parte de esta Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

El servicio de alumbrado público se encuentra actualmente definido por el artículo 2.2.3.1.2 del Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 943 de 2018, de la siguiente manera:

“Artículo 1o Modifíquense las siguientes definiciones contenidas en el artículo 2.2.3.1.2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, las cuales quedarán así:

'Servicio de alumbrado público: Servicio público no domiciliario de iluminación, inherente al servicio de energía eléctrica, que se presta con el fin de dar visibilidad al espacio público, bienes de uso público y demás espacios de libre circulación, con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o distrito, para el normal desarrollo de las actividades.

El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía eléctrica al sistema de alumbrado público, la administración, operación, mantenimiento, modernización, reposición y expansión de dicho sistema, el desarrollo tecnológico asociado a él, y la interventoría en los casos que apliquen (…)”

Sistema de Alumbrado Público: Comprende el conjunto de luminarias, redes eléctricas, transformadores y postes de uso exclusivo, los desarrollos tecnológicos asociados al servicio de alumbrado público, y en general todos los equipos necesarios para la prestación del servicio de alumbrado público que no forman parte del sistema de distribución de energía eléctrica” (Subraya fuera del texto).

Según este artículo, el servicio de alumbrado público es el servicio público no domiciliario de iluminación, inherente al servicio de energía eléctrica, que se presta con el fin de dar visibilidad al espacio público, bienes de uso público y demás espacios de libre circulación, con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o distrito.

Por otro lado, respecto a la responsabilidad de su prestación, el artículo 2.2.3.6.1.2. del Decreto 1073 de 2015, estableció:

“Artículo 2.2.3.6.1.2. Prestación del Servicio. Los municipios o distritos son los responsables de la prestación del servicio de alumbrado público, el cual podrán prestar de manera directa, o a través de empresas de servicios públicos domiciliarios u otros prestadores del servicio de alumbrado público que demuestren idoneidad en la prestación del mismo, con el fin de lograr un gasto financiero y energético responsable.

De conformidad con lo anterior, los municipios o distritos deberán garantizar la continuidad y calidad en la prestación del servicio de alumbrado público, así como los niveles adecuados de cobertura. (…)”.

De esta forma, se tiene que los municipios o distritos son los responsables de la prestación del servicio de alumbrado público en su jurisdicción. Para ello, los municipios y distritos pueden, a través de los concejos municipales y distritales, adoptar el impuesto de alumbrado público. Al respecto, los artículos 349, 350 y 352 de la Ley 1819 de 2016, señalaron:

“ARTÍCULO 349. ELEMENTOS DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA. Los municipios y distritos podrán, a través de los concejos municipales y distritales, adoptar el impuesto de alumbrado público. En los casos de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica, los concejos municipales y distritales podrán definir el cobro del impuesto de alumbrado público a través de una sobretasa del impuesto predial.

El hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público. Los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas serán establecidos por los concejos municipales y distritales. (…) (Subraya fuera de texto).

ARTÍCULO 350. DESTINACIÓN. El impuesto de alumbrado público como actividad inherente al servicio de energía eléctrica se destina exclusivamente a la prestación, mejora, modernización y ampliación de la prestación del servicio de alumbrado público, incluyendo suministro, administración, operación, mantenimiento, expansión y desarrollo tecnológico asociado.

PARÁGRAFO. Las Entidades Territoriales en virtud de su autonomía, podrán complementar la destinación del impuesto a la actividad de iluminación ornamental y navideña en los espacios públicos.” (Subraya fuera de texto).

“ARTÍCULO 352. Recaudo y facturación. El recaudo del impuesto de alumbrado público lo hará el Municipio o Distrito o Comercializador de energía y podrá realizarse mediante las facturas de servicios públicos domiciliarios. Las empresas comercializadoras de energía podrán actuar como agentes recaudadores del impuesto, dentro de la factura de energía y transferirán el recurso al prestador correspondiente, autorizado por el Municipio o Distrito, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes al de su recaudo. Durante este lapso de tiempo, se pronunciará la interventoría a cargo del Municipio o Distrito, o la entidad municipal o Distrital a fin del sector, sin perjuicio de la realización del giro correspondiente ni de la continuidad en la prestación del servicio. El Municipio o Distrito reglamentará el régimen sancionatorio aplicable para la evasión de los contribuyentes. El servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste”. (Subraya fuera de texto).

Así las cosas, el servicio de alumbrado público en su condición de tributo de naturaleza territorial, debe ser pagado por los habitantes de los municipios y distritos. Además, su recaudo se encuentra a cargo de los entes territoriales, quienes se encuentran facultados para realizarlo a través de los comercializadores del servicio público domiciliario de energía, mediante la factura de este servicio. Este servicio, comprende las siguientes actividades: i) suministro de energía eléctrica al sistema de alumbrado público, ii) administración, iii) operación, iv) mantenimiento, v) modernización, vi) reposición y vii) expansión de dicho sistema.

En cuanto a la inclusión en la factura de cobros distintos a los provenientes de los servicios públicos domiciliarios, es importante tener en cuenta que el numeral 14.9 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 define la factura de servicios públicos como “(...) la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos. (...)”.

Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, tal como lo dispone el artículo 148 de la Ley 142 de 1994, pero contendrán como mínimo, “(...) información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.”

La misma disposición señala que “(...) No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario”.

Ahora bien, respecto de la naturaleza y los requisitos mínimos que deben contener las facturas de servicios públicos y la inclusión del cobro del impuesto de alumbrado público, esta Oficina Asesora ha manifestado en Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03, lo siguiente:

“(…) 2. NATURALEZA DE LAS FACTURAS.

(…)

La factura de cobro de los servicios públicos, no es más que el instrumento a través del cual las empresas que lo prestan, cobran el precio en desarrollo del contrato de servicios públicos.

De manera que, la factura constituye un documento que contiene una obligación clara, expresa y exigible en los términos del Código de Procedimiento Civil y puede obtenerse su pago mediante un proceso ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria o por la vía de jurisdicción coactiva.

En esa medida, la factura expedida por las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, es considerada por expresa disposición legal como título ejecutivo y no un acto administrativo y por ende opera la prescripción y no la pérdida de fuerza ejecutoria prevista en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.

En efecto, de conformidad con el inciso tercero del artículo 130 de la Ley 142, la factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad, prestará mérito ejecutivo de acuerdo a las normas del derecho civil y comercial; aspecto sobre el cual profundizaremos más adelante en este concepto unificador.

(…)

3.3.2 COBRO DE IMPUESTOS EN LAS FACTURAS.

(…)

Finalmente, con relación al cobro del servicio de alumbrado público, de conformidad con el artículo 9 del Decreto 2424 de 2006^[12], éste podrá hacerse en la factura de los servicios públicos domiciliarios, únicamente cuando equivalga al valor del costo en que incurre por la prestación del mismo.

Esta remuneración de los prestadores del servicio de alumbrado público deberá estar basada en costos eficientes y podrá pagarse con cargo al impuesto sobre el servicio de alumbrado público que fijen los municipios o distritos.

Adicionalmente, hay que citar la Sentencia C-035 del 30 de enero de 2003, donde la Corte Constitucional con ponencia del Magistrado Jaime Araujo Rentería dejó expuesto que “si bien el alumbrado público no es de carácter domiciliario, la conexidad que lo liga al servicio público domiciliario de energía eléctrica es evidente, toda vez que las actividades complementarias de éste son inescindibles de aquél, de suerte tal que varía simplemente la destinación de la energía, el alumbrado público constituye un servicio consubstancial al servicio público domiciliario de energía eléctrica, convirtiéndose así en especie de este último”.

Así, la regla general dispone que las facturas de los servicios públicos domiciliarios solo podrán incluir cobros relacionados con la prestación del servicio o aquellos estipulados en el contrato de condiciones uniformes, pero dentro de las excepciones está la inclusión de tributos territoriales.

No obstante, cada municipio es autónomo para determinar si hacen uso de la facultad señalada en el citado artículo 352; o si opta por realizar el recaudo del impuesto de manera directa. En todo caso, en el acuerdo municipal que adopte el impuesto de alumbrado público, deberá establecerse la forma en que se efectuará el recaudo, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016. Al respecto, es preciso citar el concepto SSPD-OJ-2023-286 de esta Oficina Asesora, en donde se reitera la posición del concepto unificado SSPD-OJ-2022-040, en los siguientes términos:

“De otra parte, y en cuanto a la inclusión de tributos territoriales en las facturas de servicios públicos domiciliarios, esta Oficina Asesora Jurídica considera que si bien para incluir cobros en la factura por causas distintas del consumo y servicios inherentes se requiere autorización del usuario, esta regla se matiza en el caso de la inclusión en la factura de obligaciones tributarias y fiscales, eventos en los que puede prescindirse de tal autorización previa, por el hecho de que tal inclusión proviene de un mandato legal, es decir que, mientras esté vigente la disposición que lo contiene, es obligante para los particulares.

Ello sería una excepción a la premisa a la que se ha hecho referencia, o si se quiere, una nueva regla que aplica de forma excepcional, en aquellos casos en donde lo que se cobra -obligación tributaria- no parte de la decisión de un ciudadano en ejercicio de su autonomía de la voluntad, sino de un mandato legal, que se impone en ejercicio de las competencias tributarias a cargo del Estado, en sus distintos niveles.

En ese sentido, se concluye que (i) la Superservicios no cuenta con facultades para pronunciarse sobre la competencia de los entes territoriales para adoptar tributos y establecer sus elementos; (ii) se presume la legalidad de un acto administrativo que ordene el recaudo de un tributo a través de la factura de servicios públicos domiciliarios, y por ende, es de obligatorio cumplimiento para los prestadores de los mismos, en tanto no sea anulado por la autoridad competente; y (iii) el usuario le podrá solicitar al prestador, que el cobro del servicio se efectué conforme a las reglas señaladas por en el artículo 1 del Decreto 828 de 2007, esto es, a través de documento separado del tributo ) (…)”

Bajo el contexto del concepto citado, a efectos del cobro del tributo por el servicio de alumbrado público a través de la factura del servicio público domiciliario de energía eléctrica, no se requerirá de la autorización del usuario para iniciar el cobro respectivo. No obstante, el usuario le podrá solicitar al prestador que el cobro del servicio se efectué de conformidad con lo señalado en el artículo 1 del Decreto 828 de 2007, esto es, que lo que se cobre por concepto del servicio de energía, se cobre en documento o factura separada de la que se expida para el recaudo del tributo.

En este contexto, es preciso concluir que se encuentra permitida la inclusión en la factura de obligaciones tributarias y fiscales, eventos en los cuales puede prescindirse de la autorización previa del suscriptor y/o usuario, toda vez, que la inclusión del tributo proviene de un mandato legal. Sin embargo, es importante reiterar que la expedición, recaudo y destinación de esta tasa es un asunto que escapa de la órbita de competencia del régimen de los servicios públicos domiciliarios y por tanto de esta Superintendencia.

En este sentido, el artículo 2 de la Resolución CREG 0005 de 2012, que modificó la Resolución CREG 122 de 2011, en relación con el convenio de facturación y recaudo conjunto del impuesto de alumbrado público en la factura del servicio público de energía eléctrica, establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 2o. Modificar el artículo 3o de la Resolución CREG 122 de 2011 el cual quedará de la siguiente manera:

Artículo 3o. Contrato y/o convenio de facturación y recaudo conjunto. El contrato y/o convenio de facturación y recaudo tiene como objeto determinar las condiciones en las cuales una empresa prestadora del servicio público domiciliario de energía eléctrica, totaliza en el cuerpo de la respectiva factura el valor correspondiente al impuesto al alumbrado público, recauda el impuesto de alumbrado público de manera conjunta con el servicio público domiciliario de energía eléctrica y/o factura de manera separada dicho impuesto si así lo solicita el usuario.

En este evento, el municipio deberá establecer el procedimiento correspondiente para evitar la evasión fiscal.

El contrato y/o convenio de facturación y recaudo es celebrado por una empresa prestadora del servicio público domiciliario de energía eléctrica y el municipio o distrito, quien es el responsable de la prestación del servicio de alumbrado público.”

Teniendo en cuenta la norma citada, el contrato y/o convenio de facturación y recaudo es celebrado por una empresa prestadora del servicio público domiciliario de energía eléctrica y el municipio o distrito, el cual, tiene como objeto determinar las condiciones en las que la empresa totaliza en la factura el valor correspondiente al impuesto al alumbrado público, lo recauda de manera conjunta con el servicio público domiciliario de energía eléctrica y/o factura de manera separada si así lo solicita el usuario. Por su parte, el municipio deberá establecer el procedimiento correspondiente para evitar la evasión fiscal.

Adicionalmente, el artículo 2.2.3.6.1.5. del Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015 dispuso que los contratos de suministro de energía eléctrica con destino al servicio de alumbrado público, deberán cumplir con la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas para el efecto. A su vez, la Resolución CREG 101 013 de 2022, es la que contiene la actual metodología para la determinación de costos máximos por la prestación del servicio de alumbrado público,que derogó la Resolución CREG 123 de 2011, que anteriormente había derogado las resoluciones CREG 043/95, 043/96, 089/96 y 076/97.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tiene como función principal vigilar el cumplimiento de las normativa que rige a sus entidades vigiladas, esto es, leyes, decretos, resoluciones, reglamentos dentro del marco competencial establecido en los artículos 79 a 81 de la Ley 142 de 1994 y el Decreto 1369 de 2020.

- Sin embargo, es preciso aclarar que esta supervisión no incluye competencia alguna sobre el cobro de impuestos o tasa en las facturas de servicios públicos, ya que esta materia corresponde exclusivamente a las autoridades fiscales y tributarias competentes, conforme a la distribución legal de funciones en el ordenamiento jurídico colombiano. No obstante, la inclusión de otros cobros en las facturas de servicios públicos, no está en contravía de las atribuciones en materia de fiscalización de tributos con las que cuentan las entidades territoriales previstas entre otras en la parte procedimental del estatuto tributario y demás normas aplicables.

- El artículo 8 de la Ley 1421 de 2010, creó la tasa especial de seguridad ciudadana, autorizando a las entidades territoriales para su adopción y regulación siendo estos quienes deben fijar, entre otros aspectos, los sujetos pasivos obligados a su pago y la forma de recaudo, en la norma que se expida para el efecto. Esta tasa no corresponde a un costo que haga parte de la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica, pues se trata de aspecto ajeno a la regulación expedida por parte de la Comisión de Regulación de Energía y Gas. El recaudo de este tipo de tributo se deriva de su existencia en una norma de rango de ley, que posibilita que se haga de manera expresa, su carácter inherente y otras condiciones específicas que se encuentren señaladas en su articulado.

- El servicio de alumbrado público, a pesar de ser un servicio público, no hace parte de los denominados “domiciliarios” y, por ende, no es objeto de supervisión por parte de esta Superintendencia. En efecto, el artículo 2.2.3.1.2 del Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015 define el servicio de alumbrado público como el “(…) servicio público no domiciliario de iluminación, inherente al servicio de energía eléctrica (…)”.

- El artículo 2.2.3.6.1.2. del mencionado Decreto 1073 establece que los responsables de la prestación del servicio de alumbrado público son los municipios. Para ello, dichos entes territoriales se encuentran facultados a adoptar el impuesto de alumbrado público, el cual se dirige a financiar la prestación de dicho servicio, en los términos de los artículos 349 y subsiguientes de la Ley 1819 de 2016. No obstante, es de indicar que esta Superintendencia tampoco puede pronunciarse sobre dicho tributo.

- El criterio uniforme de esta Oficina, que se expone en el concepto unificado SSPD-OJ-2022-040, es que el usuario puede solicitar al prestador que el cobro del servicio público de energía eléctrica se realice de forma independiente al del impuesto de alumbrado público, en los términos del artículo 1 del Decreto 828 de 2007. Para ello, el usuario debe dirigirse a las oficinas del prestador a fin de que el cobro del servicio se efectué a través de documento separado del tributo.

- Si bien las empresas prestadoras de servicios públicos pueden actuar como agentes recaudadores de estos tributos a través de sus facturas, la vigilancia, control y reglamentación sobre la determinación, liquidación y administración de dichos impuestos recae exclusivamente en las autoridades territoriales que los han implementado, siendo estas las competentes para atender cualquier reclamación relacionada con estos conceptos tributarios.

- El artículo 2 de la Resolución CREG 0005 de 2012, que modificó la Resolución CREG 122 de 2011 establece que el contrato y/o convenio de facturación y recaudo es celebrado por una empresa prestadora del servicio público domiciliario de energía eléctrica y el municipio o distrito, el cual, tiene como objeto determinar las condiciones en las que la empresa totaliza en la factura el valor correspondiente al impuesto al alumbrado público, lo recauda de manera conjunta con el servicio público domiciliario de energía eléctrica y/o factura de manera separada si así lo solicita el usuario.

- Las resoluciones CREG 043/95, 043/96, 089/96 y 076/97, fueron derogadas por el artículo 30 de la Resolución CREG 123 de 2011, esta última a su vez fue derogada por la Resolución CREG 101 013 de 2022, que contiene la actual metodología para la determinación de costos máximos por la prestación del servicio de alumbrado público, la cual, se encuentra disponible para consulta en el siguiente enlace:

- https://gestornormativo.creg.gov.co/gestor/entorno/docs/resolucion_creg_101-13_2022.htm.

- En todo caso, la determinación de la metodología para la de costos máximos por la prestación del servicio de alumbrado público, así como el cobro y recaudo a través de las facturas del servicio de energía eléctrica son estas competencias son exclusivas del sector energético y no son aplicables al sector de Acueducto, Alcantarillado y Aseo (AAA), cuya regulación corresponde exclusivamente a la CRA, en atención al principio de especialidad regulatoria y la delimitación constitucional de competencias legalmente asignadas.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20255291547492

TEMA: COBRO DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO Y TASA DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA EN LAS FACTURAS DE AAA

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.”

7. Por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006”.

8. “Por medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones”

9. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía”

10. “Por el cual se modifica y adiciona la Sección 1, Capítulo 6 del Título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público.”

11. Prorrogado en su vigencia por el artículo 19 de la Ley 2272 de 2022

12. Actualmente compilado en el Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015