DATOS
BUSCAR
ÍNDICE
DESCARGAS
DESARROLLOS
MODIFICACIONES
CONCORDANCIAS
NOTIFICACIONES
ACTOS DE TRÁMITE
ABOGACÍA
VIDEOS
CONCEPTO 285 DE 2024
(julio 5)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
CONCEPTO SSPD-OJ-2024- 285
Señor
XXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “(…) absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relacionadas con la atención de puntos críticos en el servicio público de aseo y la limpieza de zonas ribereñas, las cuales serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Concepto CRA-47361 de 2021
Concepto SSPD-OJ-2021-492
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general, es necesario aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
En claro lo anterior, es preciso poner de presente que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA, a través del radicado 20240120046101 del 8/05/2024 dio traslado por competencia a esta Superintendencia del interrogante número 6 del acápite de “Limpieza de zonas ribereñas” de la presente consulta, considerando que los demás interrogantes son de su competencia y del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Sin embargo, en atención a que desde la Dirección Técnica de Gestión de Aseo de esta Superintendencia se efectuaron algunas consideraciones generales de la totalidad de la consulta, esta Oficina procederá a exponerlas en los siguientes términos:
(i) Puntos Críticos
Previo a responder las inquietudes, se considera pertinente resumir el marco normativo del servicio público de aseo, aplicable a los criterios y responsabilidades definidas para la atención de puntos críticos.
En primer lugar, a través de la Ley 142 de 1994, se establece a los municipios como los primeros responsables de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos, en todos sus componentes. Veamos.
“(…) Artículo 5o. Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos:
5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente. (…).” (subraya fuera del texto)
A su vez, por medio Decreto 1077 de 2015 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT), Título 2 de la parte 3 del Libro 2, se reglamentan lineamientos específicos que se deben tener en cuenta para la prestación del servicio público de aseo en el país, en todas sus actividades y componentes. De manera particular, se citará la normativa que se relaciona con la gestión de los puntos críticos:
“Artículo 2.3.2.1.1. Definiciones
(…)
32. Plan de gestión integral de residuos sólidos (PGIRS). Es el instrumento de planeación municipal o regional que contiene un conjunto ordenado de objetivos, metas, programas, proyectos, actividades y recursos definidos por uno o más entes territoriales para el manejo de los residuos sólidos, basado en la política de gestión integral de los mismos, el cual se ejecutará durante un período determinado, basándose en un diagnóstico inicial, en su proyección hacia el futuro y en un plan financiero viable que permita garantizar el mejoramiento continuo del manejo de residuos y la prestación del servicio de aseo a nivel municipal o regional, evaluado a través de la medición de resultados. Corresponde a la entidad territorial la formulación, implementación, evaluación, seguimiento y control y actualización del PGIRS.
(…)
35. Puntos críticos. Son aquellos lugares donde se acumulan residuos sólidos, generando afectación y deterioro sanitario que conlleva la afectación de la limpieza del área, por la generación de malos olores, focos de propagación de vectores, y enfermedades, entre otros.
(…)
39. Residuos de construcción y demolición. Es todo residuo sólido resultante de las actividades de construcción, reparación o demolición, de las obras civiles o de otras actividades conexas, complementarias o análogas.
(…)
42. Residuo sólido especial. Es todo residuo sólido que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso, necesidades de transporte, condiciones de almacenaje y compactación, no puede ser recolectado, manejado, tratado o dispuesto normalmente por la persona prestadora del servicio público de aseo. El precio del servicio de recolección, transporte y disposición de los mismos será pactado libremente entre la persona prestadora y el usuario, sin perjuicio de los que sean objeto de regulación del Sistema de Gestión Posconsumo.
43. Residuo sólido ordinario. Es todo residuo sólido de características no peligrosas que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso es recolectado, manejado, tratado o dispuesto normalmente por la persona prestadora del servicio público de aseo. El precio del servicio de recolección, transporte y disposición final de estos residuos se fija de acuerdo con la metodología adoptada por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.
Los residuos provenientes de las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped y poda de árboles ubicados en vías y áreas públicas serán considerados como residuos ordinarios para efectos tarifarios. (…).” (subraya fuera del texto)
De lo anterior, se destaca que se define los puntos críticos, como los lugares en donde se presenta acumulación de residuos sólidos, afectando sanitariamente el entorno por la generación de malos olores, propagación de vectores y enfermedades. También, es importante mencionar una diferenciación que se realiza en la norma, frente a la gestión de los residuos ordinarios y especiales, ya que los segundos no pueden ser transportados normalmente por las personas prestadoras del servicio público de aseo, por lo que se asigna la responsabilidad al usuario generador de pactar libremente con el prestador el precio por su recolección. Se considera importante traer a colación estas precisiones, pues es común observar la presencia de residuos especiales en los denominados puntos críticos.
Ahora bien, continuando con los criterios normativos definidos frente a la prestación del servicio público de aseo y, en particular, en cuanto a la gestión de puntos críticos, el citado Decreto establece:
“(…) ARTICULO 2.3.2.2.1.3. Calidad del servicio de aseo. El servicio público de aseo deberá prestarse en todas sus actividades con calidad y continuidad acorde con lo definido en el presente capítulo, en la regulación vigente, en el programa de prestación del servicio y en el PGIRS con el fin de mantener limpias las áreas atendidas y lograr el aprovechamiento de residuos.
En caso que la condición de limpieza del área se deteriore por una causa ajena a la persona prestadora del servicio público de aseo, las autoridades de policía deberán imponer a los responsables las sanciones conforme a la ley.
Igualmente, deberá considerar un programa de atención de fallas, emergencias y una atención oportuna al usuario. (…)
ARTICULO 2.3.2.2.1.5. Responsabilidad de la prestación del servicio público de aseo. De conformidad con la ley, es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar que se preste a todos sus habitantes el servicio público de aseo de manera eficiente. (…)
ARTICULO 2.3.2.2.2.1.14. Costos asociados al servicio público de aseo. Los costos asociados al servicio público de aseo, deberán corresponder a las actividades del servicio definidas en este capítulo.
Igualmente, deberá incorporar los de limpieza de playas en áreas urbanas definidas por la entidad territorial en el PGIRS.
En el caso de los residuos de construcción y demolición así como de otros residuos especiales, el usuario que solicite este servicio será quien asuma los costos asociados con el mismo. Este servicio podrá ser suministrado por la persona prestadora del servicio público de aseo de conformidad con la normatividad vigente para este tipo de residuos.
Parágrafo. El precio por la prestación del servicio público de aseo para el manejo de residuos de construcción y demolición, así como de otros residuos especiales, será pactado libremente por el usuario que lo solicite y la persona prestadora del servicio. (…)
ARTICULO 2.3.2.2.2.3.26. Recolección separada. La recolección de los residuos sólidos ordinarios debe hacerse en forma separada de los residuos especiales.
(…)
ARTICULO 2.3.2.2.2.3.44. Recolección de residuos de construcción y demolición. La responsabilidad por el manejo y disposición de los residuos de construcción y demolición serán del generador, con sujeción a las normas que regulen la materia.
El municipio o distrito deberá coordinar con las personas prestadoras del servicio público de aseo o con terceros la ejecución de estas actividades y pactar libremente su remuneración para garantizar la recolección, transporte y disposición final adecuados. No obstante, la entidad territorial deberá tomar acciones para la eliminación de los sitios de arrojo clandestinos de residuos de construcción y demolición en vías, andenes, separadores y áreas públicas según sus características.
La persona prestadora del servicio público de aseo podrá prestar este servicio, y deberá hacerlo de acuerdo con las disposiciones vigentes. En cualquier caso, la recolección, transporte y disposición final de residuos de construcción y demolición deberá efectuarse en forma separada del resto de residuos.
El prestador del servicio público de aseo será responsable de la recolección de residuos de construcción y demolición residenciales cuando se haya realizado la solicitud respectiva por parte del usuario y la aceptación por parte del prestador. En tales casos, el plazo para prestar el servicio solicitado no podrá superar cinco (5) días hábiles.
ARTICULO 2.3.2.2.2.3.45. Censo de puntos críticos. Las personas prestadoras del servicio público de aseo en las actividades de recolección y transporte en su área de prestación, harán censos de puntos críticos, realizarán operativos de limpieza y remitirán la información a la entidad territorial y la autoridad de policía para efectos de lo previsto en la normatividad vigente.
El municipio o distrito deberá coordinar con las personas prestadoras del servicio público de aseo o con terceros la ejecución de estas actividades y pactar libremente la remuneración.
(…).” (subraya fuera del texto)
Es decir, se profundiza aún más sobre la responsabilidad que tienen los generadores de residuos especiales en cuanto a garantizar su adecuada gestión, solicitando a la empresa prestadora del servicio público de aseo, o a un tercero autorizado, la recolección de estos residuos, pactando libremente su costo. En este punto, debe ser claro que esto se desarrolla por fuera del marco tarifario del servicio público de aseo.
Por otra parte, se asignan responsabilidades compartidas frente a la gestión de los puntos críticos. Por un lado, el prestador del servicio público de aseo en la actividad de recolección y transporte, deberá realizar el censo de puntos críticos identificados en su área de prestación, a efectos de remitir la información recopilada al ente territorial y autoridad de policía. En cuanto a los municipios o distritos, estos deberán coordinar con las personas prestadoras del servicio de aseo (o con terceros) la ejecución de las actividades de limpieza y pactar libremente su remuneración. De igual forma, las autoridades de policía deben imponer sanciones conforme a la Ley, a los responsables de las afectaciones de las condiciones de limpieza.
Ahora bien, en lo relacionado con la actividad de lavado de áreas públicas, la norma también define un alcance de la actividad, en cuanto a la atención de las áreas públicas cuya condición de limpieza se deteriora, constituyéndose en puntos críticos sanitarios:
“ARTICULO 2.3.2.2.2.5.65. Alcance del lavado de áreas públicas. La actividad de lavado de áreas públicas dentro del servicio de aseo comprende el lavado de puentes peatonales y de aquellas áreas públicas cuya condición de limpieza se deteriora por un uso inadecuado de tales áreas constituyéndose en puntos críticos sanitarios.
(…) Parágrafo 2o. El lavado de áreas públicas se realizará con cargo a la tarifa del suscriptor del servicio público de aseo para restablecer la condición de limpieza deteriorada por el uso inadecuado de tales áreas, al constituirse en punto crítico sanitario. El ente territorial deberá adoptar las medidas para su eliminación dentro de los quince (15) días siguientes a que este sea reportado por el prestador o por un usuario. En caso de no adoptar las medidas correctivas, el lavado de las mismas estará a cargo del ente territorial quien deberá pactar el valor de esta actividad, su frecuencia y área de intervención con el prestador. (…)” (subraya fuera del texto)
Por tanto, la actividad de lavado de puntos críticos sanitarios podrá trasladarse vía tarifa una única vez. Posterior a esto, de no adoptarse medidas para garantizar su eliminación, por parte del ente territorial, el lavado será responsabilidad de este último, quien deberá pactar libremente con el prestador su intervención y su valor.
Finalmente, la normativa también establece el deber de los usuarios de mantener limpios y cerrados los lotes de terreno de su propiedad, de tal forma que no se genere acumulación de residuos en su interior. En dado, caso, deberá contratar la recolección, transporte y disposición final de los residuos con una persona prestadora del servicio público. Veamos.
“ARTICULO 2.3.2.2.4.2.109. De los deberes. Son deberes de los usuarios, entre otros:
(…) 5. Mantener limpios y cerrados los lotes de terreno de su propiedad, así como las construcciones que amenacen ruina. Cuando por ausencia o deficiencia en el cierre y/o mantenimiento de estos se acumulen residuos sólidos en los mismos, el propietario del predio deberá contratar la recolección, transporte y disposición final con una persona prestadora del servicio público de aseo.”
(ii) Limpieza de zonas ribereñas
El artículo 2.3.2.2.2.4.62. del Decreto 1077 de 2015 establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 2.3.2.2.2.4.62. LIMPIEZA DE PLAYAS. La persona prestadora del servicio público de aseo deberá efectuar la limpieza de playas costeras o ribereñas en las áreas urbanas definidas en el PGIRS e instalar cestas de almacenamiento en las zonas aledañas.
PARÁGRAFO. La comisión de regulación de agua potable y saneamiento básico definirá la metodología para establecer el costo eficiente a reconocer vía tarifa.
(Decreto 2981 de 2013, artículo 63).”
Ahora bien, en relación con el entendimiento que debiera brindarse a la actividad de limpieza de zonas ribereñas, esta Oficina, a través del Concepto SSPD-OJ-2021-492 llevó a cabo el correspondiente estudio sobre el particular, en el cual se plasmaron las siguientes anotaciones:
“(…) Por su parte en el Documento de Trabajo de la Resolución CRA 720 de 2015, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, reiteró que es en el PGIRS donde el ente territorial debe determinar la actividad de limpieza de playas urbanas costeras o ribereñas y que éstas deben corresponder a áreas urbanas, así:
“Es pertinente precisar, que la actividad que se realiza en playas urbanas costeras o ribereñas, no es de barrido, sino de limpieza, por cuanto el equipo a utilizar es diferente al de barrido de vías. De otra parte, la gestión local, es autonomía del ente territorial y de aquellas organizaciones que legalmente tienen potestad para realizarla. La inclusión del costo de esta actividad en la tarifa del servicio público de aseo, proviene del Decreto 1077 de 2015 (artículo 15 del Decreto 2981 de 2013), en el que se determina que es el municipio quien a través del PGIRS incorpora esta actividad en el servicio público de aseo para ser cobrada al usuario en la tarifa.
Se reitera que la gestión social, campañas y difusión del uso del espacio público no le corresponde al regulador; es el ente territorial quien debe apoyar e impulsar el ordenamiento de su territorio y participación de la comunidad en los procesos de gestión social.
Según la Resolución 754 de 2014, el municipio en la formulación del PGIRS, debe determinar la actividad de limpieza de playas urbanas costeras o ribereñas. La inclusión de esta actividad está determinada por Decreto 1077 de 2015 (artículo 15 del Decreto 2981 de 2013), y no incluye limpieza submarina de los cuerpos de agua.
La regulación tarifaria se ciñe a lo establecido en forma reglamentaria específicamente para el servicio público de aseo. La inclusión de playas costeras o ribereñas debe sujetarse a que sean urbanas y será el ente territorial quien determine en el PGIRS su inclusión. El traslado de este costo a la tarifa del usuario debe estar enmarcado en las normas ya mencionadas. Los aspectos ambientales son responsabilidad de las entidades que tienen a su cargo la gestión y control asignadas por la ley.”
En ese contexto, se puede observar que las disposiciones citadas no hacen ninguna distinción sobre el concepto “playas costeras o ribereñas”, por lo que ha de entenderse en su sentido natural. Esto es, que el costo de la actividad de aseo realizada, tanto en las playas costeras como ribereñas, hace parte de la tarifa de aseo, particularmente en el componente CLUS – costo de limpieza urbana por suscriptor, según sea determinado en el correspondiente PGIRS.”
Concordante con esa postura, a través del Concepto CRA-47361 de 2021 también se efectuaron algunos pronunciamientos en lo referente a esta temática, así:
“(…) Seguidamente el Parágrafo 2 del artículo 1 de la Resolución CRA 720 de 2015, hoy compilada en la Resolución CRA 943 de 2021 (parágrafo 2 del artículo 5.3.2.2.3.1.), indica que el costo de limpieza de playas costeras o ribereñas sólo aplica para los municipios y/o distritos que cuenten con playas en su área urbana y que la longitud o áreas a intervenir (km y/o m2) hayan sido incluidos por el municipio o distrito en el respectivo PGIRS, así como en el Programa de Prestación del Servicio de la persona prestadora. En caso de no incluir playas, dichos conceptos serán igual a cero.
(…) de conformidad a la Circular CRA 001 de mayo 10 de 2017, se indicó al respecto:
“(...) El concepto de playa ribereña se hace referencia en el Decreto 2981 de 2013, compilado en el Decreto 1077 de 2015, no obstante, la definición de una playa ribereña no fue incluida en la norma. Por tal razón, es el municipio o distrito el responsable de definirlas y determinar en su PGIRS las playas costeras o ribereñas del área urbana que desea sean atendidas con cargo a la tarifa de los usuarios”.
De esta forma, debemos concluir que la limpieza de playas como parte de las áreas públicas, está integrada al servicio público de aseo, destinadas para la recreación y transito público independientemente de si la playa es costera o ribereña, así como parques, plazas, plazoletas, salvo aquellas con restricciones de acceso. De la misma forma, el costo por la limpieza de playas costeras o ribereñas sólo aplica para los municipios y/o distritos que cuenten con playas en su área urbana y que la longitud o áreas a intervenir haya sido incluida por el municipio o distrito en el respectivo PGIRS.”
Por último, concordante a como se vio en la lectura de los documentos citados, el actual marco tarifario del servicio público de aseo para grandes prestadores, previsto en el artículo 15 de la Resolución CRA 720 de 2015 (integrado y unificado en el artículo 5.3.2.2.3.1 de la Resolución CRA 923 de 2021), se incluye el costo de la actividad de limpieza de playas costeras o ribereñas en el componente de Costo de Limpieza Urbana por Suscriptor – CLUS, teniendo en cuenta que, al igual que las demás actividades del CLUS, se realiza en las vías y áreas públicas de los centros urbanos y que benefician a todos los habitantes, razón por la cual su valor debe ser asumido por todos los suscriptores. Por su parte, en el artículo 19 ibídem (integrado y unificado en el artículo 5.3.2.2.3.5 de la Resolución CRA 943 de 2021), se estableció el costo de limpieza de playas costeras o ribereñas.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, a continuación, se responderán los interrogantes planteados en la consulta a partir del insumo dado por la Dirección Técnica de Gestión de Aseo:
Puntos críticos:
“1. ¿Cuál es el marco normativo que regula la atención de puntos críticos en el servicio público de aseo en Colombia?”
El marco normativo que regula la atención de puntos críticos, es el Decreto 1077 de 2015, el cual define responsabilidades compartidas frente a su gestión, a los usuarios, prestadores y entes territoriales.
“2. ¿Cuál es el marco tarifario aplicable en la atención de los puntos críticos dentro del servicio público de aseo?”
En cuanto a la recolección de los residuos sólidos acumulados, no existe marco tarifario aplicable a la atención de los puntos críticos, puesto que se debe pactar libremente su remuneración por parte del ente territorial, ya sea con las personas prestadoras del servicio público de aseo o con terceros. No obstante, se recalca que, con respecto a los residuos especiales, el primer responsable de su gestión será el usuario generador.
Con respecto al lavado de áreas públicas cuya condición de limpieza se deteriora por un uso inadecuado de tales áreas constituyéndose en puntos críticos sanitarios, esta actividad podrá trasladarse vía tarifa a los usuarios por una única vez. Frecuencias posteriores deberán ser cubiertas por el ente territorial pactando libremente su remuneración, quien en todo caso deberá adelantar acciones para buscar la eliminación de estos puntos.
Ahora bien, la metodología tarifaria que deben utilizar los prestadores del servicio público de aseo para el cálculo de la tarifa correspondiente a la actividad de lavado de áreas públicas, se encuentra definida en la Resolución CRA 720 de 2015, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021.
“3. ¿La atención de puntos críticos está incluida dentro de las labores o componentes que integran el CLUS?”
Como se mencionó, la actividad de lavado de áreas públicas, que hace parte de las actividades complementarias del Componente de Limpieza Urbana (CLUS), incluye el lavado de áreas constituidas como puntos críticos sanitarios. Se reitera que solo podrá trasladarse el costo de esta actividad por una única vez a los usuarios.
“4. ¿Cuáles son las competencias, funciones y responsabilidades específicas de los entes territoriales y de las empresas prestadoras del servicio público de aseo en la atención de los puntos críticos?”
“5. ¿Qué labores o tipos de actividades son consideradas como acciones para la atención de puntos críticos dentro del servicio público de aseo?”
El ente territorial es el primer responsable de garantizar la adecuada prestación del servicio público de aseo en su jurisdicción, adoptando las medidas correctivas pertinentes para recuperar las condiciones de limpieza de las zonas afectadas sanitariamente por su uso inadecuado por parte de la población.
En cuanto a la empresa prestadora del servicio público de aseo, este deberá llevar a cabo el censo de puntos críticos identificados en su área de prestación, para efectos de trasladar la información recopilada al ente territorial y las autoridades de policía. También deberá realizar operativos de limpieza en los puntos críticos, en coordinación con el ente territorial quien, en todo caso, podrá acordar los operativos y su remuneración con terceros.
Por otra parte, la empresa prestadora deberá realizar el lavado de las áreas públicas constituidas como puntos críticos sanitarios por una única vez. El ente territorial deberá adoptar las medidas para su eliminación dentro de los quince (15) días siguientes a que este sea reportado por el prestador o por un usuario. En caso de no adoptar las medidas correctivas, el lavado de las mismas estará a cargo del ente territorial quien deberá pactar el valor de esta actividad, su frecuencia y área de intervención con el prestador.
Finalmente, vale la pena mencionar que, tanto los entes territoriales como las empresas prestadoras, deben realizar campañas educativas de sensibilización sobre el manejo adecuado de los residuos sólidos generados.
“6. ¿Existen protocolos, iniciativas o normas específicas para la limpieza y mantenimiento de puntos críticos en zonas de difícil acceso?”
Conforme al marco normativo mencionado, se aclara que no existen protocolos, iniciativas o normas específicas para la limpieza y mantenimiento de puntos críticos en zonas de difícil acceso. No obstante, se reitera que el ente territorial es el ente territorial es el primer garante de la prestación del servicio público de aseo en todo su territorio.
“7. ¿Qué mecanismos de seguimiento y evaluación existen para la gestión de los puntos críticos dentro del servicio público de aseo?”
En este punto, para el servicio público domiciliario de aseo resulta pertinente señalar que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en noviembre de 2014, expidieron de manera conjunta la Resolución 754, “Por la cual se adopta la metodología para la formulación, implementación, evaluación, seguimiento, control y actualización de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos”.
Esta Resolución otorgó responsabilidad a los municipios, distritos y esquemas asociativos territoriales, para la formulación, implementación, evaluación, seguimiento, control y actualización del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, PGIRS, en el ámbito local o regional, según el caso y además dejó explícito que ningún municipio podrá delegar estas responsabilidades en un prestador del servicio público de aseo (parágrafo del artículo 4 de la Resolución en mención).
Adicionalmente, en la metodología para la formulación, implementación, evaluación, seguimiento, control y actualización de los Planes De Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), la cual se encuentra incluida en la Resolución 754 de 2014, se especifica que el plan debe incluir 13 programas, de los cuales 10 hacen parte integral de la prestación del servicio público de aseo. En la siguiente tabla se enuncian los programas a saber:
| Programas del PGIRS que hacen parte del servicio público de aseo | Programas del PGIRS por fuera del servicio público de aseo |
| - Programa institucional para la prestación del servicio público de aseo - Programa de recolección, transporte y transferencia, incluyendo información del censo de puntos críticos y la propuesta de objetivos y metas del PGIRS frente a la cantidad y manejo de puntos críticos en área urbana y rural. - Programa de barrido y limpieza de vías y áreas públicas - Programa de limpieza de playas costeras y ribereñas - Programa de corte de césped y poda de árboles de vías y áreas públicas - Programa de lavado de áreas públicas - Programa de aprovechamiento - Programa de disposición final - Programa de gestión de residuos sólidos en el área rural - Programa de gestión de riesgo | - Programa de inclusión de recicladores - Programa de gestión de residuos sólidos especiales - Programa de gestión de residuos de construcción y demolición |
Fuente: Anexo de la Resolución 754 de 2014.
También, el artículo 2.3.2.2.3.95 del Decreto Único 1077 de 2015[9] impuso las siguientes obligaciones a los municipios o distritos en ejercicio de sus funciones:
“1. Garantizar la prestación del servicio público de aseo en el área de su territorio de manera eficiente.
2. Definir el esquema de prestación del servicio de aseo y sus diferentes actividades de acuerdo con las condiciones del mismo.
3. Formular y desarrollar el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos de acuerdo con lo definido en este capítulo.
4. Definir las áreas para la localización de estaciones de clasificación y aprovechamiento, plantas de aprovechamiento, sitios de disposición final de residuos y estaciones de transferencia, de acuerdo con los resultados de los estudios técnicos, requisitos ambientales, así como en el marco de las normas urbanísticas del respectivo municipio o distrito.
5. Adoptar en los PGIRS las determinaciones para incentivar procesos de separación en la fuente, recolección selectiva, acopio y reciclaje de residuos, como actividades fundamentales en los procesos de aprovechamiento de residuos.
6. Realizar y adoptar la estratificación municipal y tenerla a disposición de las personas prestadoras del servicio público de aseo para los efectos propios del catastro de suscriptores.
7. Establecer en el municipio o distrito una nomenclatura alfanumérica precisa, que permita individualizar cada predio.
8. Otorgar los subsidios para los usuarios de menores ingresos y suscribir los contratos respectivos.
9. Formalizar la población recicladora de oficio, para que participe de manera organizada y coordinada en la prestación del servicio público que comprende la actividad complementaria de aprovechamiento, con el fin de dar cumplimiento a lo previsto en este decreto y en la regulación vigente.
10. Adoptar y fortalecer las acciones afirmativas en favor de la población recicladora.
11. Adelantar la actualización del censo de recicladores en su territorio, así como identificarlos y carnetizarlos con el fin de identificar la población objetivo y focalizar las acciones afirmativas para esta población vulnerable.
12. Las demás que establezcan las autoridades sanitarias y ambientales de acuerdo con sus funciones y competencias.
Parágrafo. Independientemente del esquema de prestación del servicio público de aseo que adopte el municipio o distrito, este debe garantizar la prestación eficiente del servicio y sus actividades complementarias a todos los habitantes en su territorio, de acuerdo con los objetivos y metas definidos en el PGIRS”.
Adicionalmente, de manera particular sobre el PGIRS, los entes territoriales tienen las siguientes obligaciones:
- Los municipios y distritos deben elaborar, implementar y mantener actualizado el plan municipal o distrital para la gestión integral de residuos sólidos, PGIRS (art. 2.3.2.2.3.87 del Decreto 1077/15 y art. 4 de la Resolución 754 de 2014).
- La implementación de los programas y proyectos establecidos en el PGIRS deberá incorporarse en los planes de desarrollo del nivel municipal y/o distrital y con la asignación de los recursos correspondientes (art. 2.3.2.2.3.87 del Decreto 1077/15 y art. 6 de la Resolución 754 de 2014).
En conclusión, el PGIRS constituye el mecanismo de seguimiento y evaluación del cumplimiento de los diferentes programas, metas y objetivos definidos, incluyendo los aspectos relacionados con la gestión de los puntos críticos. Lo anterior, apoyado en los censos de puntos críticos realizados por las empresas prestadoras, teniendo en cuenta que estos deben actualizarse frecuentemente.
Limpieza de zonas ribereñas:
“1. ¿Cuál es el marco normativo que regula la limpieza de zonas ribereñas en el servicio público de aseo en Colombia?”
El marco normativo que regula la limpieza de zonas ribereñas en el servicio público de aseo en Colombia está definido en el Decreto 1077 de 2015 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el cual incluyó dentro del servicio de aseo en Colombia la limpieza de playas costeras y zonas ribereñas como un nuevo componente del servicio público de aseo.
De igual forma, la actividad de limpieza de playas y zonas ribereñas hace parte del costo de limpieza urbana establecido en la Resolución CRA 720 del 2015. Mediante la cual, se establece la forma de cómo se debe incorporar esta actividad en la tarifa y la manera de remunerar al prestador del servicio.
“2. ¿Cuál es la definición oficial de "zonas ribereñas" en el contexto de la prestación del servicio público de aseo en Colombia?”
En el marco del concepto UEACRA No 47361 del 2021, se precisa que la definición de una playa ribereña no fue incluida en la norma; no obstante, es el municipio o distrito el responsable de definirlas y determinar en su PGIRS las playas costeras o ribereñas del área urbana que desea sean atendidas con cargo a la tarifa de los usuarios”. (Subrayado fuera del texto original). Y la Circular UEACRA 001 de 2017 numeral 9.6 Limpieza de playas.
En virtud de lo reglado por el artículo 63 del decreto 2981 del 2013, compilado en el artículo 2.3.2.2.2.4.62 del decreto 1077 del 2015; y lo alusivo a “(…) Limpieza de playas. La persona prestadora del servicio público de aseo deberá efectuar la limpieza de playas costeras o ribereñas en las áreas urbanas definidas en el PGIRS e instalar cestas de almacenamiento en las zonas aledañas. (…)”
Lo invitamos a consultar la página web de la Unidad Administrativa Especial Comisión de regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA https://normas.cra.gov.co/gestor/aseo_cto_playas.html; en la cual podrá explorar distintos conceptos y normatividad relativa a esta actividad y su marco jurídico.
“2.1. ¿Qué condiciones específicas se deben cumplir en esta definición?”
Como se precisó en la respuesta inmediatamente anterior, es importante que las condiciones específicas sean fijadas por el municipio y adoptadas en el PGIRS, para efectos de la prestación del servicio público de aseo y su actividad de limpieza de playas, barrido y limpieza de vías y áreas públicas.
“2.2. ¿Es estrictamente necesario que las zonas ribereñas objeto de limpieza sean utilizadas para el uso y disfrute cotidiano de la población en actividades de esparcimiento y/o recreación?”
Al respecto es importante precisar, que “(…) el artículo 2 Decreto 2981 de 2013, definió el área pública, como: (…) aquella destinada al uso, recreo o tránsito público, como parques, plazas, plazoletas y playas salvo aquellas con restricciones de acceso (…)” y que el artículo 2.3.2.2.2.1.13. del Decreto 1077 de 2015 señala las actividades que hacen parte del servicio público de aseo “1. Recolección. 2. Transporte. 3. Barrido, limpieza de vías y áreas públicas. 4. Corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas. 5. Transferencia. 6. Tratamiento. 7. Aprovechamiento. 8. Disposición final. 9. Lavado de áreas públicas”.
Esto, en virtud del numeral 14.24 de la ley 142 de 1994, modificado por el artículo 1 de la Ley 689 de 2001, se dispone que el SPA “Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. Y las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos. Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; lavado de áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento”
“3. ¿Cuáles son las condiciones básicas y mínimas que debe definir un ente territorial en su Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) para que se inicie la prestación del servicio de limpieza de zonas ribereñas en su municipio?”
Respecto a las condiciones básicas y mínimas que debe definir un ente territorial en su PGIRS para que se inicie la prestación del servicio de zonas ribereñas en su municipio, están definidas en el Decreto 1077 del 2015, dentro de las cuales se denota que la limpieza de playas debe incorporarse como actividad del servicio público toda vez que corresponde a un área publica y es entonces los espacios del área publica los llamados a hacer integrados para la limpieza en la prestación del servicio público de aseo.
Igualmente se señala que las entidades territoriales deben seguir las orientaciones establecidas en la Guía para la formulación, implementación, evaluación, seguimiento, control y actualización de los Planes de gestión integral de residuos sólidos (PGIRS). Allí se fijan en el numeral 3.3 Construcción de línea base, 3.3.1 Generación de parámetros y proyecciones, los aspectos a considerarse para la limpieza de playas costeras y ribereñas; como lo son los parámetros de Área de playas costeras y ribereñas ubicadas en suelo urbano expresado en m² por playa y la cantidad de residuos recogidos con ocasión de la actividad de limpieza de playa expresado en Ton/mes y lo definido en el numeral 3.6.3 Programas y proyectos mínimos a incluir, acorde con la Resolución 754 de 2014. La cual estableció los programas por diseñar, basados en los resultados de la línea base, dentro de los que se relacionan el institucional; de recolección, transporte y transferencia; de barrido y limpieza de vías públicas; de limpieza de playas; de corte de césped y poda de árboles, de lavado de áreas públicas, en las áreas de prestación de servicio.
En este sentido el programa de limpieza de playas costeras y ribereñas. define las respectivas áreas (metros cuadrados y ubicación) de playas costeras o ribereñas ubicadas en suelo urbano que serán objeto de limpieza, de conformidad con lo establecido en el artículo 63 del Decreto 2981 del 2013 o la norma que lo modifique o sustituya. Se tendrán en cuenta las recomendaciones del Comité Local para la Organización de las Playas, en aquellos municipios y distritos que lo tengan constituido, de acuerdo al Decreto 1766 del 2013 o la norma que lo modifique o sustituya.
“4. ¿Cuáles son las competencias, funciones y responsabilidades específicas de los entes territoriales y de las empresas prestadoras del servicio público de aseo en la limpieza de zonas ribereñas?”
En línea con lo anteriormente expuesto, dentro de las competencias, funciones y responsabilidades específicas de los entes territoriales y empresas prestadoras del servicio público de aseo, en la limpieza de zonas ribereñas; se denotan, Definir las áreas objeto de limpieza y la de efectuar la limpieza de playas costeras o ribereñas en las áreas urbanas, que sean definidas en el PGIRS, instrumento que es de responsabilidad del ente territorial en sus etapas de formulación, diseño y operación; y que es condensado en el Programa de limpieza de playas costeras y ribereñas; las actividades estarán previstas en el Programa de Prestación del Servicio de Aseo - PPSA y es de conocimiento de los usuarios y público en general.
“5. ¿Existen protocolos, iniciativas o normas específicas para la limpieza de zonas ribereñas en zonas de difícil acceso en Colombia?”
En Colombia, en el marco del servicio público de aseo, las zonas ribereñas localizadas en zonas de difícil acceso se intervienen bajo el esquema técnico operativo establecido por las personas prestadoras en el Programa de Prestación del Servicio de Aseo - PPSA, como también en los PGIRS donde se incorporan acciones orientadas a la limpieza de zonas ribereñas. En cuanto algunas de las normas específicas para la limpieza de playas, lo invitamos a consultar el siguiente enlace: https://normas.cra.gov.co/gestor/aseo_cto_playas.html
Respecto a las zonas de difícil acceso lo invitamos a consultar el siguiente enlace: https://normas.cra.gov.co/gestor/acue_r_zonas_dificil_acceso_esquemas_diferenciales.html
“6. ¿Qué sucede si la empresa prestadora del servicio público de aseo no realiza la limpieza de las zonas ribereñas identificadas en las áreas urbanas y definidas en el PGIRS, argumentando que tarifariamente es inviable y no las articulan a sus Programas de Prestación del Servicio, aclarando que sí atienden las demás actividades de limpieza urbana (CLUS)? ¿Cómo debe ser el actuar el ente territorial en esta situación?”
Cómo se ha mencionado anteriormente, las empresas prestadoras deben incorporar en sus Programas de Prestación del Servicio de Aseo – PPSA las áreas objeto de limpieza de playas costeras o ribereñas, las cuales deben estar definidas en el PGIRS de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1077 del 2015, en su ARTICULO 2.3.2.2.2.4.62. “(…) Limpieza de playas. La persona prestadora del servicio público de aseo deberá efectuar la limpieza de playas costeras o ribereñas en las áreas urbanas definidas en el PGIRS.“ En consecuencia, una vez el ente territorial defina las áreas susceptibles de intervención, el prestador deberá ejecutarlas e incluirlas en su PPSA en un periodo máximo de tres meses.
Ahora bien, resulta oportuno indicar que el prestador no puede argumentar la no prestación de la actividad de limpieza de zonas ribereñas con ocasión de una posible inviabilidad tarifaria. Lo anterior, teniendo en cuenta que el marco regulatorio aplicable contempla la ejecución de esta actividad, la cual es remunerada a través del COSTO DE LIMPIEZA DE PLAYAS COSTERAS O RIBEREÑAS (CLP) conforme a lo establecido en la Resolución CRA 720 de 2015 y el COSTO DE LIMPIEZA DE PLAYAS COSTERAS O RIBEREÑAS (CLPJZ) conforme a lo establecido en la Resolución CRA 853 de 2018, inmerso en el Costo de Limpieza Urbana por Suscriptor (CLUS) contemplados en la Resolución CRA 943 de 2021 para municipios mayores a 5.000 suscriptores y hasta 5.000 respectivamente.
Es de resaltar, que el régimen tarifario se encuentra orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia de acuerdo con lo establecido en la Ley 142 de 1994, art 87, a saber:
“87.1. Por eficiencia económica se entiende que el régimen de tarifas procurará que éstas se aproximen a lo que serían los precios de un mercado competitivo; que las fórmulas tarifarias deben tener en cuenta no solo los costos sino los aumentos de productividad esperados, y que éstos deben distribuirse entre la empresa y los usuarios, tal como ocurriría en un mercado competitivo; y que las fórmulas tarifarias no pueden trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente, ni permitir que las empresas se apropien de las utilidades provenientes de prácticas restrictivas de la competencia. En el caso de servicios públicos sujetos a fórmulas tarifarias, las tarifas deben reflejar siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos de prestar el servicio, como la demanda por éste.”
Sin embargo, en caso de presentarse aumentos tarifarios considerables por el inventario definido en la línea base del PGIRS. El prestador tiene la potestad de requerir al ente territorial para que verifique la procedencia de intervenir esas áreas y de ser el caso actualizar el documento PGIRS para que se ajuste a las realidades de prestación del municipio.
Finalmente, se le informa que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20245291780222 - 20245291943502
TEMA: SERVICIO PUBLICO DE ASEO – ATENCIÓN DE PUNTOS CRITICOS – LIMPIEZA DE ZONAS RIBEREÑAS.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
6. “Por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de aseo.”
7. “Por la cual se adopta la metodología para la formulación, implementación, evaluación, seguimiento, control y actualización de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos”.
8. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.”
9. Decreto que compiló, entre otros, el Decreto 2981 de 2013, reglamentario del servicio público de aseo.
