CONCEPTO 356 DE 2024

(agosto 21)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,                                                 

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

La consulta elevada contiene una serie de preguntas relativas a la prestación del servicio de aseo en las zonas rurales por lo que éstas serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Constitución Política de Colombia

Ley 2294 de 2023^[5]

Ley 142 de 1994^[6]

Ley 1753 de 2015^[7]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[8]

Resolución CRA 943 de 2021^[9]

Resolución SSPD 20181000120515 del 25 de septiembre de 2018^[10]

Concepto SSPD-OJ-2023-540

Concepto CRA 20240120084351 de 2024

Concepto CRA 20230120027171 de 2023

CONSIDERACIONES

Con el fin de orientar la consulta, se dará respuesta mediante los siguientes ejes temáticos: (i) Libertad de entrada, (ii) Área de prestación del servicio (APS)- Prestación del servicio público de aseo en zona rural y zonas rurales dispersas (iii) Régimen de regulación tarifaria en el servicio de aseo en zonas catalogadas como rurales (iv) Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos (RUPS) y Sistema Único de Información (SUI) y (v) Régimen de subsidios y contribuciones en los servicios públicos.

(i) Libertad de entrada

Con respecto a la libertad de entrada es dable recordar lo expuesto por esta Oficina en Concepto SSPD-OJ-2023-540, veamos:

“Así, el principio de libertad de entrada consiste en permitir que los prestadores, definidos en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, debidamente constituidos y organizados, esto es, atendiendo las previsiones legales establecidas para su conformación, puedan desarrollar su objeto social sin que para ello sea necesaria la expedición de algún título habilitante por parte de las autoridades administrativas; es decir, con su aplicación se pretende que en el régimen de competencia de estos servicios no existan impedimentos legales o procedimientos administrativos previos que entorpezcan el ingreso de nuevos agentes prestadores, lo cual a su vez, permite a los usuarios contar con diferentes ofertas para elegir libremente al prestador del servicio, como bien lo señala el numeral 9.2 del artículo 9 de la Ley 142 de 1994[9].

De lo anterior, es preciso señalar que, siguiendo el régimen de funcionamiento de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, consagrado en el artículo 22 de la Ley 142 de 1994, los prestadores no requieren permiso para el desarrollo de su objeto social, sin embargo, para poder operar deberán obtener de las autoridades competentes, según sea el caso, las concesiones, permisos y licencias referidas en los artículos 25 y 26 ibídem, dependiendo de la naturaleza de la actividad a desarrollar.

Por lo anterior, es importante precisar que, cuando concurran dos o más prestadores de servicios públicos en una misma área de prestación de servicio APS, estos deben desarrollar su objeto social evitando prácticas anticompetitivas y permitiendo a los usuarios elegir libremente el prestador de su elección para que le realice la prestación del servicio de que se trate.” (Subrayado por fuera del texto original)

Bajo ese contexto, el principio Constitucional de libertad de entrada y las disposiciones del régimen de los servicios públicos domiciliarios, los prestadores de servicios públicos, sin importar su naturaleza, podrán prestar dichos servicios o actividades complementarias que se encuentren incluidos en su objeto social, en cualquier lugar del territorio nacional sin que para ello requiera de algún título habilitante otorgado por el ente territorial en el cual vaya a prestar el servicio, o por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios como entidad de vigilancia y control.

(ii) Área de prestación del servicio (APS) - Prestación del servicio público de aseo en zona rural y áreas rurales dispersas.

El numeral 7 del artículo 2.3.2.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 define el área de prestación del servicio – APS para el servicio público de aseo, así:

“ARTÍCULO 2.3.2.1.1. DEFINICIONES. Adóptense las siguientes definiciones:

(...)

7. ÁREA DE PRESTACIÓN DE SERVICIO. Corresponde a la zona geográfica del municipio o distrito debidamente delimitada donde la persona prestadora ofrece y presta el servicio de aseo. Esta deberá consignarse en el contrato de condiciones uniformes”

En el mismo sentido, los artículos 5.3.2.1.4 y 5.3.2.1.6. de la Resolución CRA 943 de 2021 desarrolla esta definición y establece en el parágrafo, el alcance de la responsabilidad del municipio o distrito para garantizar la prestación del servicio público de aseo en todo el territorio, incluidas aquellas áreas que no sean reportadas como áreas de prestación del servicio por alguna persona prestadora. Veamos:

“ARTÍCULO 5.3.2.1.4. DEFINICIONES. Para la aplicación del presenta Capítulo se tendrán en cuenta las siguientes definiciones, además de las consignadas en la normatividad vigente:

Área de Prestación del Servicio – APS: Área geográfica del municipio y/o distrito en la cual la persona prestadora de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables presta el servicio.

(…)

ARTÍCULO 5.3.2.1.6. ÁREA DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO - APS. El área de prestación del servicio deberá ser reportada al municipio y/o distrito y consignarse en el contrato de condiciones uniformes. En el evento en que la persona prestadora de la actividad de recolección y trasporte de residuos sólidos no aprovechables tenga más de un área de prestación del servicio en un mismo municipio y/o distrito, en el contrato de condiciones uniformes (CCU) sólo deberá constar aquella en la que se encuentra ubicado el suscriptor correspondiente.

PARÁGRAFO. En virtud del artículo 5 de la Ley 142 de 1994, es responsabilidad del municipio y/o distrito garantizar la prestación del servicio público de aseo en todo el municipio y/o distrito, incluidas aquellas áreas que no sean reportadas como áreas de prestación del servicio por alguna persona prestadora. (Subraya fuera del texto)

Con base en lo anterior, es importante destacar que el área donde se presta el servicio es la que el proveedor elige para ofrecerlo, la cual corresponde a un área determinada que pertenece a un mismo municipio. En esa medida, para la prestación de un servicios público domiciliario, una misma área de prestación puede estar compuestas por áreas urbanas, centros poblados y zonas rurales dispersas.

Acorde con la definición descrita, se puede considera que el área de prestación del servicio de un municipio puede comprender perímetro urbano y rural. Bajo ese supuesto, para efectos de la prestación del servicio público de aseo, una misma área de prestación puede tener áreas urbanas, centros poblados rurales y áreas rurales dispersas.

La anterior segmentación de las zonas de prestación del servicio obedece a los criterios regulatorios consagrados en el artículo 6 Resolución CRA 853 del 2018, el cual fue compilado en el artículo 5.3.5.1.6. de la Resolución CRA 943 de 2021, así:

“Artículo 5.3.5.1.6. SEGMENTACIÓN. Para efectos de la aplicación de lo establecido en el presente Título, se tendrán en cuenta los siguientes segmentos:

1. Primer Segmento: corresponde a las personas prestadoras que atiendan en municipios de 4.001 hasta 5.000 suscriptores en el área urbana a 31 de diciembre de 2018. La metodología tarifaria que deberán aplicar se encuentra contenida en el Capítulo 2 del presente Título. Las personas prestadoras de este segmento podrán incorporar áreas rurales dentro de la misma APS.

2. Segundo Segmento: corresponde a las personas prestadoras que atiendan en municipios de hasta 4.000 suscriptores en el área urbana a 31 de diciembre de 2018. La metodología tarifaria que deberán aplicar se encuentra contenida en el Capítulo 3 del presente Título. Las personas prestadoras de este segmento podrán incorporar áreas rurales dentro de la misma APS.

3. Tercer Segmento: corresponde a las personas prestadoras que atiendan en centros poblados rurales que no fueron incluidos en un APS del primer y segundo segmento del presente artículo, ni en el ámbito de aplicación del artículo 5.3.2.1.1 de la presente resolución. La metodología tarifaria que deberán aplicar las personas prestadoras de este segmento se encuentra contenida en el Capítulo 4 del presente Título.

PARÁGRAFO. El número de suscriptores del municipio en su área urbana corresponderá al registrado en el Sistema Único de información (SUI) administrado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD)”.

Ahora bien, con respecto a las áreas rurales dispersas, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico mediante el Concepto 20240120084351 de 2024, señala lo siguiente:

“(…) Así mismo, cabe señalar que el documento de trabajo que acompaña la Resolución CRA 853 de 2018, respecto de las “áreas rurales” explica que, debido a los nuevos desarrollos normativos del sector, se hizo necesario realizar una distinción en la regulación tarifaria entre áreas rurales dispersas y centros poblados rurales, incluyendo dentro de la metodología este último concepto.

En ese orden, el documento precisa que la denominación de “centros poblados rurales” es utilizada tanto en la Ley 388 de 1997[6] como en el Decreto 1898 de 2016[7]. No obstante, es la Ley 505 de 1999[8] la que determinó en el inciso 2o del parágrafo del artículo 1o que para sus efectos “(...) se entiende por centros poblados los corregimientos, inspecciones de policía o caseríos con veinte (20) o más viviendas contiguas, localizados en la zona rural.” Mientras que, para efectos urbanísticos, el numeral 5 del artículo 14 de la Ley 388 de 1997 establece que en el componente rural de los planes de ordenamiento territorial debe incluirse “(...) la identificación de los centros poblados rurales y la adopción de las previsiones necesarias para orientar la ocupación de sus suelos y la adecuada dotación de infraestructura de servicios básicos y de equipamiento social. ”

De este modo y para efectos de lo previsto en el marco tarifario de hasta 5.000 suscriptores, las disposiciones previstas sobre centros poblados rurales se aplican al conjunto de edificaciones independientes y contiguas que conformen un núcleo de población y que se delimiten como tal en el componente rural del Plan de Ordenamiento Territorial, acorde con lo dispuesto en el artículo 2.2.2.2.3.1 del Decreto 1077 de 2015[9] y, por el contrario, las áreas que no cumplan estas condiciones son consideradas áreas rurales dispersas.

En consideración a lo anterior, para efectos de la prestación del servicio público de aseo en municipios con hasta 5.000 suscriptores, una misma área de prestación puede tener áreas urbanas, áreas rurales dispersas, así como centros poblados rurales, sin embargo, cuando estos últimos no son incluidos en el área urbana de grandes o pequeños prestadores, se deben constituir en una APS diferente y aplicarían lo definido para el tercer segmento

(…)

Con fundamento en lo expuesto, y con respecto a las preguntas sobre el establecimiento de áreas de prestación de servicio -APS, se responde que puede existir: (i) un área de prestación del servicio urbana que comprenda áreas rurales dispersas y centros poblados rurales si el prestador decide incorporar estas últimas en las áreas urbanas y (ii) pueden existir áreas de prestación constituidas únicamente por centros poblados rurales o solamente por áreas rurales dispersas cuando unas y otras no se incluyen en las áreas urbanas, toda vez que para estas áreas aplicarán metodologías tarifarias diferentes, como pasa a explicarse a continuación (…)” (subrayado fuera de texto).

Conforme con la doctrina de la CRA, los prestadores que se encuentren en municipios en el área urbana y de expansión urbana pueden incluir dentro de su APS suscriptores o usuarios rurales, especialmente los de las zonas dispersas, o podrán prestar los servicios públcios solo en zonas rurales dispersas, no obstante, deberán seguir los criterios regulatorios y tarifarios que rigen la materia.

(iii) Régimen de regulación tarifaria en el servicio de aseo en zonas catalogadas como rurales

Antes de abordar el tema del cobro tarifario por la prestación del servicio público de aseo en zonas catalogadas como zonas rurales, sea lo primero precisar que, la Ley 142 de 1994, en los numerales 14.10 y 14.11 del artículo 14 estableció los regímenes de prestación del servicio, en el siguiente contexto:

“14.10. Libertad regulada. Régimen de tarifas mediante el cual la comisión de regulación respectiva fijará los criterios y la metodología con arreglo a los cuales las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden determinar o modificar los precios máximos para los servicios ofrecidos al usuario o consumidor.

Libertad vigilada. Régimen de tarifas mediante el cual las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden determinar libremente las tarifas de venta a medianos y pequeños consumidores, con la obligación de informar por escrito a las comisiones de regulación, sobre las decisiones tomadas sobre esta materia”.

Por lo anterior se tiene que, ambos regímenes tienen como objetivo establecer las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, pero difieren en la forma en que se determinan y regulan los precios. La libertad regulada implica una mayor intervención de la comisión de regulación, mientras que la libertad vigilada permite a las empresas determinar las tarifas de manera más libre, pero bajo la supervisión de las comisiones de regulación.

En consonancia con ello, los artículos 86 y 88 Ibídem, establece:

“Artículo 86. El régimen tarifario. El régimen tarifario en los servicios públicos a los que esta Ley se refiere, está compuesto por reglas relativas a:

86.1. El régimen de regulación o de libertad (...).

(…)

Artículo 88. Regulación y libertad de tarifas. Al fijar sus tarifas, las empresas de servicios públicos se someterán al régimen de regulación, el cual podrá incluir las modalidades de libertad regulada y libertad vigilada, o un régimen de libertad, de acuerdo a las siguientes reglas:

88.1. Las empresas deberán ceñirse a las fórmulas que defina periódicamente la respectiva comisión para fijar sus tarifas, salvo en los casos excepcionales que se enumeran adelante.

De acuerdo con los estudios de costos, la comisión reguladora podrá establecer topes máximos y mínimos tarifarios, de obligatorio cumplimiento por parte de las empresas; igualmente, podrá definir las metodologías para determinación de tarifas si conviene en aplicar el régimen de libertad regulada o vigilada.

88.2. Las empresas tendrán libertad para fijar tarifas cuando no tengan una posición dominante en su mercado, según análisis que hará la comisión respectiva, con base en los criterios y definiciones de esta Ley.

88.3. Las empresas tendrán libertad para fijar tarifas, cuando exista competencia entre proveedores. Corresponde a las comisiones de regulación, periódicamente, determinar cuándo se dan estas condiciones, con base en los criterios y definiciones de esta Ley”. (Subraya fuera del texto)

De lo anterior se extrae que, las empresas de servicios públicos al fijar sus tarifas, se someterán al régimen de libertad regulada o libertad vigilada, o un régimen de libertad, de acuerdo con las reglas establecidas en los numerales 88.1, 88.2 y 88.3 del artículo 83 de la Ley 142 de 1994, teniendo presente que para efectos del régimen de libertad vigilada o de libertad, la Comisión de Regulación determina cuando se dan las condiciones de la misma, para el caso del servicio público de aseo, sería la CRA.

Ahora bien, en cuanto a la prestación del servicio público de aseo en zonas rurales, la resolución CRA 943 de 2021 en el parágrafo 1 del artículo 5.3.2.1.1 dispone:

“(...) En caso de que existan áreas de prestación del servicio que incorporen zonas rurales, la persona prestadora del servicio público de aseo podrá aplicar las disposiciones contenidas en el presente título en las mencionadas zonas.”

En línea con lo expuesto, la Resolución CRA 853 de 2018 “Por la cual se establece el régimen tarifario y metodología tarifaría aplicable a las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de hasta 5.000 suscriptores y se dictan otras disposiciones”, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, se incluyó en su ámbito de aplicación, entre otras, las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en centros poblados rurales.

En este contexto y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5.3.5.1.3 de la Resolución CRA 943 de 2021, el régimen de regulación tarifaria de este marco tarifario también es el de libertad regulada.

Por su parte, con respecto al régimen tarifario de las áreas dispersas, de los prestadores con más de 5000 suscriptores, la CRA mediante Concepto No. 20240120084351 de 2024, indicó lo siguiente:

“(…) De conformidad con lo expuesto, se pueden establecer los siguientes aspectos:

- Las personas prestadoras que se encuentren dentro de los ámbitos de aplicación de las metodologías tarifarias de la Resolución CRA 720 de 2015 y CRA 853 de 2018, compiladas en Resolución CRA 943 de 2021, están sometidas al régimen de libertad regulada.

- Bajo el régimen de libertad regulada, para la fijación de las tarifas de los servicios públicos, las personas prestadoras deben aplicar las fórmulas definidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA en dichos marcos tarifarios.

- Las personas prestadoras que atiendan el área rural dispersa en los municipios de más de 5.000 suscriptores en tanto no se trate de las actividades de disposición final, transferencia y aprovechamiento, así como aquellas que atiendan en áreas que no estén definidas como centros poblados rurales en la metodología de los prestadores con hasta 5.000 suscriptores, ni que incluidas dentro del APS urbana y que correspondan a áreas rurales dispersas se encontrarán bajo el régimen de libertad vigilada.

- La libertad vigilada significa que los prestadores pueden determinar libremente las tarifas siempre que se cumpla con la obligación de informar por escrito a esta entidad sobre la decisión tomada y el precio será objeto de vigilancia y control por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios -SSPD.

- Sin perjuicio de lo anterior, el prestador puede aplicar las metodologías tarifarias expedidas por la CRA en las áreas rurales dispersas, para lo cual tiene estas opciones:

a) Incorporar dentro del APS urbana los centros poblados rurales y el área rural dispersa, sin importar la cantidad de suscriptores de estas, siempre y cuando se cumplan las condiciones de conectividad vial que le permitan prestar el servicio con calidad, eficacia y eficiencia.

b) En caso de que la zona rural haya sido delimitada como centro poblado rural a través del Plan de Ordenamiento Territorial y no haya sido incluida en un APS del ámbito de la Resolución CRA 720 de 2015, dicha área puede aplicar al Tercer Segmento de prestación de la Resolución CRA 853 de 2018.

Con fundamento en lo anterior, en relación con las inquietudes sobre la aplicación de las metodologías tarifarias se responde que:

(i) En el caso del área urbana constituida por centros poblados rurales y área rural dispersa el área de prestación será una sola en cuyo caso se aplicará la misma metodología de cálculo para las actividades que componen la prestación del servicio público de aseo, es decir que las tarifas serán uniformes, para lo cual debe tenerse en cuenta que los costos asociados a las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas y de limpieza urbana (solo instalación y mantenimiento de cestas), se deben distribuir entre todos los suscriptores que conforman el APS. Así, dependiendo del número de suscriptores del APS atenida aplicará la metodología de la Resolución CRA 720 de 2015 o la definida en la Resolución CRA 853 de 2018.

ii) El área de prestación rural delimitada como centro poblado rural conforme con las normas de planeación municipal constituye un área de prestación independiente del área urbana y aplicará la metodología tarifaria correspondiente a la Resolución CRA 853 de 2018 (…)”.

En cuanto al régimen tarifario de las áreas dispersas, de los prestadores con menos de 5000 suscriptores, la Comisión Regulatoria, mediante Concepto CRA No. 27171 de 2023, señalo lo siguiente:

“De conformidad con lo expuesto, se tienen dos situaciones a saber:

- Las personas prestadoras que atiendan el área urbana y de expansión urbana en municipios de hasta 5.000 suscriptores, así como todas las personas prestadoras de las actividades de disposición final, transferencia y aprovechamiento que se encuentren en el área rural, deben determinar los precios máximos de conformidad con la metodología establecida en la Resolución CRA 943 de 2021 por cuanto su régimen es el de libertad regulada.

Para este caso, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA establece las fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos y las personas prestadoras de manera autónoma, a través de la entidad tarifaria local respectiva (4), fijan las tarifas.

- Las personas prestadoras que atiendan el área rural en estos municipios y presten las actividades que no estén comprendidas en el citado ámbito de aplicación se encuentran bajo el régimen de regulación de libertad vigilada.

Significa que por tener unas condiciones diferentes, de conformidad con el numeral 14.11 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, la persona prestadora del servicio público de aseo o el municipio en caso de prestarlo directamente, pueden determinar libremente las tarifas siempre que se cumpla con la obligación de informar por escrito a esta entidad sobre la decisión tomada; el precio será objeto de vigilancia y control por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

En todo caso, la tarifa que se defina, independiente del régimen de libertad, deberá garantizar la recuperación de los costos y gastos propios de operación, incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento, así como la prestación del servicio con calidad y continuidad.” (Subraya fuera del texto)

Conforme lo expuesto, para la aplicación del régimen tarifario aplicable, el prestador deberá tener en cuenta los aspectos y requisitos regulatorios de la conformación de las áreas de prestación de servicios y la segmentación hecha por la Comisión de Agua Potable y Saneamiento Básico.

(iv) Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos (RUPS) y Sistema Único de Información (SUI).

El numeral 11.8 del artículo 11 de la Ley 142 de 1994 impuso la obligación a todos los prestadores de servicios públicos domiciliarios de informar el inicio de sus actividades, tanto la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, como a la Comisión de Regulación respectiva para que estas autoridades puedan cumplir sus funciones de inspección, vigilancia y control respecto de la prestación del servicio de que se trate.

Una vez los prestadores inician la operación de los servicios a su cargo, e informan de ello a dichas entidades, deben inscribirse en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios – RUPS-, obligación que surge de la función contenida en el numeral 79.9 artículo 79 de la Ley 142 de 1994, la cual establece que se encuentra a cargo de esta Superintendencia, “mantener un registro actualizado de las entidades que prestan los servicios públicos”.

El RUPS, es un sistema por medio del cual se registra la información general del prestador, como, por ejemplo, el tipo societario adoptado, así como la referente al servicio público que presta con sus respectivos componentes, el área de prestación del servicio, el número de suscriptores y la fecha de inicio de sus actividades.

Al respecto, es menester precisar que, actualmente el régimen de inscripción, actualización y cancelación del RUPS se encuentra contenido en la Resolución SSPD 20181000120515 del 25 de septiembre de 2018, en la que se encuentran determinados los requerimientos que deben surtir los prestadores de estos servicios ante la entidad, para efectuar la inscripción y o actualización correspondiente.

Por lo anterior resulta relevante traer a colación algunas disposiciones contenidas en la resolución ibídem, que sobre el particular determinan:

“ARTÍCULO 2o RESPONSABLES DE EFECTUAR LA INSCRIPCIÓN, ACTUALIZACIÓN Y/O LA CANCELACIÓN. Las personas prestadoras de servicios públicos, que se hayan constituido bajo cualquiera de las formas asociativas señalas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, deben inscribirse en el RUPS, una vez hayan iniciado la ejecución de las actividades señaladas en su objeto social y que hagan parte de la cadena de prestación de los servicios públicos domiciliarios. Se entiende que son prestadores de estos servicios, quienes desarrollan las actividades propias de los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía y gas combustible, o las actividades complementarias a los mismos.

ARTÍCULO 3o INSCRIPCIÓN. Los prestadores de los servicios públicos domiciliarios, en cumplimiento de lo previsto en el numeral 11.8 del artículo 11 de la Ley 142 de 1994, deben informar el inicio de sus actividades a la Superservicios, para lo cual procederán a registrar su inscripción en el RUPS, dentro de los diez (10) días calendario siguientes a la fecha de inicio de las actividades de prestación del servicio público, en el sitio dispuesto para el efecto por la Entidad, en la página web del SUI, www.sui.gov.co.

PARÁGRAFO PRIMERO: La inscripción en el RUPS, no tiene efecto constitutivo de la calidad de prestador de servicios públicos domiciliarios, ni tampoco constituye un permiso o autorización para el desarrollo del objeto social del mismo, como bien lo dispone el artículo 22 de la Ley 142 de 1994, salvo las excepciones consagradas en la normativa vigente como la consagrada en el artículo 2.3.2.5.3.2 del Decreto 1077 de 2015, adicionado por el Decreto 596 de 2016, de acuerdo al cual, se considera que una empresa es prestadora de la actividad de aprovechamiento dentro del servicio público de aseo, a partir de su inscripción en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos (RUPS) (…)

(…)

ARTÍCULO 6o INFORMACIÓN A REPORTAR Y DOCUMENTOS REQUERIDOS PARA LOS TRÁMITES DE INSCRIPCIÓN, ACTUALIZACIÓN Y CANCELACIÓN. La información a reportar para efectos de la inscripción ante la Superservicios y los documentos que soporten la misma, será específica para cada prestador, según las particularidades de cada uno de los servicios atendidos y actividades prestadas, de acuerdo con lo establecido en la tabla que para el efecto se encuentra publicada en la página web del SUI, www.sui.gov.co una vez efectuada la inscripción del prestador en el RUPS, deberá dar inicio al cumplimiento de las obligaciones que se derivan de la misma.

ARTÍCULO 7o REMISIÓN DE DOCUMENTOS. Para la inscripción, actualización y/o cancelación del registro, el prestador deberá adjuntar los documentos soporte a través del aplicativo correspondiente, ya que este es el único medio establecido por la Superservicios, para la realización de estos trámites.” (Subraya fuera de texto)

Conforme a lo expuesto, es preciso indicar que, la documentación e información que el prestador debe allegar para inscribirse, actualizar la inscripción o cancelarla, será la que específicamente atienda a las particularidades del servicio o actividad complementaria que va a prestar, y que se encuentran descritas a detalle en la página web de la Superservicios, en el enlace del Sistema Único de Información - SUI, pues una vez cumplida la inscripción en el RUPS, el prestador deberá dar cumplimiento a las demás obligaciones que de ello se derivan.

Para finalizar, se enlistan algunos canales de información que pueden resultar de utilidad respecto del Sistema Único de Información – SUI y el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios - RUPS:

- Mesa de ayuda en www.sui.gov.co

- Delegada Acueducto, Alcantarillado y Aseo: sui_aaa@superservicios.gov.co

- Para capacitaciones: capacitacion_gsui_aaa@superservicios.gov.co

(v) Régimen de subsidios y contribuciones en los servicios públicos

El numeral 14.29 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 define subsidios así:

“Diferencia entre lo que se paga por un bien o servicio, y el costo de este, cuando tal costo es mayor al pago que se recibe.”

Estas diferencias tienen su origen en el principio de redistribución de ingresos establecido en el artículo 367 de la Constitución Política, y su propósito es garantizar que los usuarios de menores ingresos puedan pagar sus facturas de servicios públicos domiciliarios. Los beneficiarios de estos subsidios, tal como lo señala el numeral 7 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, son los usuarios de los inmuebles residenciales y de las zonas rurales ubicados en los estratos 1, 2 y 3.

Ahora bien, por expreso mandamiento legal fueron creados los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos –FSRI, los cuales guardan por objeto la concesión de subsidios, razón por la cual, sus recursos tienen destinación específica y no podrán utilizarse para fines distintos a los previstos en la Constitución y en la ley. Estos recursos están destinados a subsidiar los estratos 1, 2 y 3 de conformidad con el acuerdo municipal que los fije.

Para la aplicación de estos subsidios en los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, los artículos 97 de la Ley 142 de 1994 y 2.3.4.1.1.3 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, establecen que se podrá subsidiar: (i) el consumo básico o consumo de subsistencia, (ii) el cargo fijo y (iii) los costos de conexión domiciliaria, acometida y medidor. Estos son los únicos conceptos en la prestación de los servicios públicos domiciliarios que son objeto de subsidio, a través de los recursos de los FSRI.

Por su parte, la contribución de solidaridad, señalada en el artículo 89 de la Ley 142 de 1994, pertenece al género de los tributos - especie impuesto, creado por el legislador, a partir del principio superior de solidaridad y redistribución de ingresos, con el propósito de que un sector de la población que contara con más capacidad, asumiera los costos de la prestación de los servicios públicos domiciliarios de aquellos, menos favorecidos, que no puedan sufragar su costo real.

En línea con lo anterior, vale recordar lo indicado por el numeral 89.2 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994, que dice:

“ARTÍCULO 89. Aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos. Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta Ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.

(…)

89.2. Quienes presten los servicios públicos harán los recaudos de las sumas que resulten al aplicar los factores de que trata este artículo y los aplicarán al pago de subsidios, de acuerdo con las normas pertinentes, de todo lo cual llevarán contabilidad y cuentas detalladas. Al presentarse superávits, por este concepto, en empresas de servicios públicos oficiales de orden distrital, municipal o departamental se destinarán a "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos" para empresas de la misma naturaleza y servicio que cumplan sus actividades en la misma entidad territorial al de la empresa aportante (…)” (Subraya fuera de texto)

El artículo mencionado, al referirse a los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos, describe de manera general la metodología que deben seguir tanto las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, como los concejos municipales. En el mismo, se destaca en principio la creación de los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos por parte de los municipios, los cuales son cuentas especiales destinadas a canalizar los recursos para los subsidios. Estos subsidios provienen de las contribuciones solidarias o "aportes solidarios," que se reflejan en el sobrecosto pagado por los usuarios de estratos 5 y 6, así como por los sectores industriales y comerciales, lo que permite la distribución de dichos subsidios.

De este modo, la determinación del monto de los subsidios efectuada por cada persona prestadora de los servicios públicos domiciliarios supone la base del ejercicio de definir los criterios de asignación por parte de la autoridad municipal, en los términos del artículo 2.3.4.1.2.6, del Decreto 1077 de 2015:

“ARTICULO 2.3.4.1.2.6. Criterios de asignación. El Alcalde municipal o distrital o el Gobernador, según sea el caso, definirán los criterios con los cuales deberán asignarse los recursos destinados a sufragar los subsidios, en concordancia con lo establecido por la Ley 142 de 1994 y por este capítulo.

Parágrafo: Cuando el monto de los recursos aprobado por las autoridades competentes en el Fondo de Solidaridad no sea suficiente para cubrir la totalidad de los subsidios previstos, la entidad prestadora de los servicios públicos domiciliarios, deberá prever el plan de ajuste tarifario requerido”.

(Decreto 565 de 1996, art. 6).” (Subraya fuera de texto)

Nótese que, aun cuando es la autoridad territorial quien tiene la facultad de definir los criterios conforme con los cuales se deben asignar las partidas destinadas a otorgar subsidios, lo cierto es que, son los requerimientos anuales de subsidios para cada servicio, comunicados de manera anual por cada prestador, la variable que determina el monto de los recursos a aprobar por parte del alcalde municipal o distrital o gobernador, según sea el caso.

En ese sentido, son las necesidades de cubrimiento presentadas por los prestadores, el criterio conforme con el cual las autoridades locales deben precisar la apropiación de los recursos destinados a otorgar subsidios; razón por la cual la entidad territorial debe adoptar las medidas tendientes a obtener la información respectiva, en tanto que la información requerida es indispensable para el giro de los recursos.

Frente a los subsidios y contribuciones de las áreas rurales, la CRA mediante el Concepto 20230120027171 de 2023, señala:

“(…) ¿Cómo podría aplicarse los beneficios subsidiarios para los suscriptores de este servicio en el área rural?. En caso de no ser viable esta posibilidad, ¿Indicar la gestión a adoptarse para poder brindar las condiciones aplicables a la prestación del servicio de aseo rural?.

Frente al régimen de subsidios y contribuciones, es preciso citar los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 367 y 368:

“Artículo 367. La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos. (...)”

“Artículo 368. La Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas”.

Los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos mencionados fueron desarrollados por el legislador en la Ley 142 de 1994, principalmente a través del artículo 89, en el que se establece su aplicación.

Así mismo, el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011(7) dispone lo relativo a los porcentajes máximos, tanto de los subsidios por estratos, como de los aportes solidarios que deben efectuar los usuarios de estratos 5 y 6, comerciales e industriales, para los servicios públicos.

De acuerdo con esta normatividad, los factores de subsidios y contribuciones deberán ser aprobados por los respectivos concejos municipales y adoptados a través de la expedición del respectivo acuerdo municipal, así como su implementación y vigencia, también se encuentra a cargo de estos órganos colegiados.

Así las cosas, los subsidios dependerán de lo que establezca el respectivo Concejo Municipal, una vez se haya efectuado la determinación del equilibrio, cumpliendo para ello con la metodología desarrollada en el artículo 2.3.4.2.2. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.

En este sentido, los porcentajes de subsidios según el estrato pueden variar, de acuerdo con lo que establezca el Concejo Municipal, siempre que sea igual o inferior al señalado en el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011. En todo caso, debe considerarse que los factores de subsidio por estrato como el porcentaje o factor de aporte solidario en cada servicio que defina el Concejo, serán iguales para todas las personas prestadoras del mismo servicio en el municipio o distrito respectivo (…)”.

Bajo ese contexto, el régimen de servicios públicos consagra unos criterios de solidaridad y redistribución de ingresos en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, lo cual implica la aplicación de subsidios a los usuarios de menores ingresos de los estratos 1, 2 y 3, y el cobro de contribución a los suscriptores o usuarios de los sectores industrial, comercial y estratos residenciales 5 y 6 son sujetos pasivos de dicho tributo.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta a los interrogantes en el orden que fueron planteados, así:

“En el caso de las áreas rurales dispersas en las cuales aplica el régimen de libertad vigilada:

“1. ¿Es necesario constituir área de prestación de servicio?”

El área de prestación del servicio –APS- es el área geográfica del municipio y/o distrito en la cual el prestador del servicio ejercer su actividad, en un municipio puede comprender perímetro urbano y rural. Para efectos de la prestación del servicio público de aseo, una misma área de prestación puede tener áreas urbanas, centros poblados rurales y áreas rurales dispersas.

Con respecto a la constitución de las APS, la CRA señala: “(…) sobre el establecimiento de áreas de prestación de servicio -APS, se responde que puede existir: (i) un área de prestación del servicio urbana que comprenda áreas rurales dispersas y centros poblados rurales si el prestador decide incorporar estas últimas en las áreas urbanas y (ii) pueden existir áreas de prestación constituidas únicamente por centros poblados rurales o solamente por áreas rurales dispersas cuando unas y otras no se incluyen en las áreas urbanas, toda vez que para estas áreas aplicarán metodologías tarifarias diferentes, como pasa a explicarse a continuación (…)”

Conforme con la doctrina de la CRA, los prestadores que se encuentren en municipios en el área urbana y de expansión urbana pueden incluir dentro de su APS suscriptores o usuarios rurales, especialmente los de las zonas dispersas, o podrán prestar solo en las zonas rurales dispersas, no obstante, deberán seguir los criterios regulatorios y tarifarios que rigen la materia.

“2. De acuerdo con la respuesta al interrogante anterior, ¿es necesario reportarla en el SUI a la Superintendencia de Servicios Públicos?

Iniciada la prestación del servicio o de la actividad, el prestador deberán informar de tal circunstancia a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en atención a lo dispuesto en el numeral 11.8, artículo 11 de la Ley 142 de 1994, así como dar cumplimiento a todas las demás obligaciones, que por tal hecho se generan (inscripción en el RUPS, cargue de información en el SUI, pago de contribución, contratación del Auditor Externo de Gestión y Resultados, entre otros), según lo mencionado en el presente concepto.

Aunado a lo anterior, el prestador del servicio deberá mantener actualizada la información que debe reportar a esta Superintendencia, mediante el Sistema Único de Información –SUI-, lo que implica que deberá reportar toda información que modifique.

3. ¿Le aplica el esquema de subsidios y contribuciones?

Sobre lo primero, vale reiterar lo expuesto en las consideraciones, sobre el otorgamiento de subsidios en materia de servicios públicos domiciliarios, teniéndose que este, es una garantía constitucional que ha sido conferida a las personas de menores ingresos, para que estas puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, por lo que será obligación del ente territorial hacer la transferencia de los recursos destinados a subsidios para todos los usuarios que cumplan las condiciones exigidas por la Constitución y la Ley, siendo estos, los usuarios residenciales de estratos 1, 2 y 3, en los porcentajes que resulten aplicables, respetando los topes máximos fijados para cada sector, que en todo caso, se encuentran sujetos al estrato al que pertenezca cada usuario.

Se precisa que, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 142 de 1994 y el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, se podrá subsidiar: (i) el consumo básico o consumo de subsistencia, (ii) el cargo fijo y (iii) los costos de conexión domiciliaria, acometida y medidor. Estos son los únicos conceptos en la prestación de los servicios públicos domiciliarios que son objeto de subsidio, a través de los recursos de los FSRI.

Sobre la consulta se tiene que, además, para las áreas rurales dispersas, se establecen esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, en los cuales por condiciones particulares no se pueden alcanzar los estándares de eficiencia, cobertura y calidad establecidos en la ley. Estos esquemas diferenciales son definidos por el Gobierno nacional y la reglamentación vigente en la materia.

Lo anterior, en relación con los subsidios en zonas rurales dispuestos por el artículo 2.3.7.2.3.1 del Decreto 1077 de 2015, el cual dispone que los usuarios residenciales ubicados en un esquema diferencial pueden recibir subsidios por parte de la entidad territorial, para cada uno de los servicios de acueducto, alcantarillado o aseo, en el porcentaje correspondiente de acuerdo con el estrato al que pertenezcan.

Ahora bien, con respecto a la contribución de solidaridad, señalada en el artículo 89 de la Ley 142 de 1994, pertenece al género de los tributos - especie impuesto, creado por el legislador, a partir del principio superior de solidaridad y redistribución de ingresos, con el propósito de que un sector de la población que contara con más capacidad, asumiera los costos de la prestación de los servicios públicos domiciliarios de aquellos, menos favorecidos, que no puedan sufragar su costo real. De acuerdo con la normativa, el cobro de contribución a los suscriptores o usuarios de los sectores industrial, comercial y estratos residenciales 5 y 6 son sujetos pasivos de dicho tributo.

4. ¿Qué requisitos regulatorios deben cumplirse para iniciar el cobro de tarifas?

Para iniciar el cobro de tarifas en zonas rurales dispersas para el servicio de aseo se debe cumplir con los criterios regulatorios establecido por la CRA; el régimen tarifario para la prestación del servicio público de aseo en suelo rural y de expansión urbana esta precedido de una segmentación establecida en el artículo 5.3.5.1.6. de la Resolución CRA 943 de 2021.

Así las cosas, para conocer la metodología tarifaria aplicable se debe determinar si el área rural dispersa forma parte de parte del área urbana o de centros poblados, evento en el cual se aplicará la misma metodología de cálculo para las actividades que componen la prestación del servicio público de aseo.

En conclusión, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico-CRA ha establecido metodologías tarifarias para el servicio de aseo, las cuales deben ser aplicadas por las personas prestadoras del servicio, estas metodologías establecen los criterios y fórmulas para el cálculo de los costos asociados a las actividades que componen el servicio de aseo en zonas rurales dispersas.

Finalmente, las personas prestadoras del servicio público de aseo en zonas rurales dispersas tienen la obligación de informar por escrito a las Comisiones de Regulación sobre las decisiones tomadas en materia de tarifas.

5. ¿Qué requisitos ante la Superintendencia deben cumplirse para la prestación del servicio en estas áreas?

Como se señaló en las consideraciones de este concepto, de acuerdo con el principio Constitucional de libertad de entrada y las disposiciones del régimen de los servicios públicos domiciliarios, los prestadores de servicios públicos, sin importar su naturaleza, podrán prestar dichos servicios o actividades complementarias que se encuentren incluidos en su objeto social, en cualquier lugar del territorio nacional sin que para ello requiera de algún título habilitante otorgado por el ente territorial en el cual vaya a prestar el servicio, o por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios como entidad de vigilancia y control.

No obstante, para la prestación del servicio en zonas rurales dispersas, las empresas prestadoras deberán cumplir entre otros requisitos ante la Superservicios, lo siguiente: (i) las empresas prestadoras del servicio público de aseo deben estar inscritas ante la Superintendencia a través del Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios, el trámite de inscripción no tiene costo y se encuentra contemplado en la Resolución SSPD 20181000120515 del 25 de septiembre de 2018, (ii) las empresas prestadoras del servicio de aseo en zonas rurales dispersas deben adecuarse al Reglamento Técnico del Sector de Agua y Saneamiento Básico (RAS) y cumplir con los requisitos técnicos generales y especiales establecidos en las normas correspondientes.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20245292782132

TEMA: ÁREAS RURALES DISPERSA SERVICIO DE ASEO

Subtemas: Áreas de prestación del servicio – APS / Libertad Vigilada

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 “Colombia Potencia Mundial De La Vida”

6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

7. “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

8. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."

9. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”

10. “Por la cual se deroga una resolución y se establecen los requerimientos que deben surtir los prestadores de servicios públicos domiciliarios ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en relación con el Registro Único de Prestadores (RUPS) para su inscripción, actualización y cancelación”