CONCEPTO 20250120090341 DE 2025

(agosto 14)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Señores

XXXXXX

Asunto: Concepto jurídico sobre debido proceso en actuaciones de prestadores comunitarios de servicios públicos. Radicado CRA 2025-321-007449-2 del 27 de junio de 2025.

Respetados señores:

En atención a la solicitud realizada mediante el Radicado CRA 2025-321-007449-2 del 27 de junio de 2025 respecto del debido proceso que se debería surtir por parte de la Asociación de Usuarios del Acueducto Rural Las Cruces, en el marco de la Ley 142 de 1994, de manera atenta nos pronunciamos de acuerdo con los siguientes:

I. ANTECEDENTES.

La peticionaria solicita pronunciamiento por parte de esta Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA, indicando que:

"(...) La Asociación de Usuarios del Acueducto Rural Las Cruces, en su calidad de prestador comunitario de servicios públicos domiciliarios de acueducto, y en atención a diversas inquietudes presentadas por algunos usuarios frente a decisiones adoptadas por la organización en el marco de sus competencias legales y estatutarias, se permite respetuosamente solicitar a esa Comisión el concepto técnico-jurídico respecto al cumplimiento del debido proceso en las actuaciones desarrolladas, particularmente en lo relativo a:

- La interpretación que se le debe dar a los artículos de la ley 142, mencionados en los oficios de respuesta adjuntos.

- La implementación de sistemas de micro medición para la facturación del consumo de agua.

- La aplicación y ajuste del esquema tarifario conforme a los costos del servicio y la normativa vigente.

- Los mecanismos de participación y representación de los usuarios en la toma de decisiones

Justificación: En respuesta a oficios presentados por usuarios inconformes, la Asociación ha emitido dos comunicaciones formales, en las cuales se detallan las acciones realizadas en concordancia con la Ley 142 de 1994, los estatutos de la entidad y los principios de participación, transparencia y legalidad. Entre los aspectos señalados se destacan:

1. Que las decisiones han sido adoptadas por la Asamblea General de delegados, máximo órgano de dirección de la Asociación.

2. Que las tarifas y métodos de medición obedecen a criterios de sostenibilidad financiera, control del consumo y mejora en la prestación del servicio.

3. Que los usuarios cuentan con mecanismos de control como el fiscal elegido por la asamblea general de delegados, el derecho de petición, reclamación y participación. 4. Que se ha informado oportunamente a entidades como la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y autoridades municipales (...)”

II. REFERENTES NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES.

1. NORMATIVOS:

1.1. Constitución Política de Colombia.

1.2. Ley 142 de 1994.

1.3. Ley 1437 de 2011.

1.4. Decreto 1077 de 2015.

2. JURISPRUDENCIA:

2.1. Sentencia T- 1082 de 2012, Corte Constitucional.

2.2. Sentencia C-034-14, Corte Constitucional.

2.3. Sentencia SU 2014-02189 de 2019, Consejo de Estado.

III. PROBLEMA JURÍDICO

¿Se debe dar cumplimiento al debido proceso administrativo en las actuaciones realizadas por prestadores comunitarios de servicios públicos relacionadas con la implementación de sistemas de micro medición para la facturación del consumo de agua; la aplicación y ajuste del esquema tarifario conforme a los costos del servicio y la normativa vigente; y los mecanismos de participación y representación de los usuarios en la toma de decisiones?

IV. CONSIDERACIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA

Antes de dar respuesta a su consulta, se indica que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

Cabe señalar en este punto, respecto de los anexos incluidos en su misiva, relativos a las comunicaciones emitidas por la ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL ACUEDUCTO RURAL LAS CRUCES, así como las peticiones allegadas por los usuarios, que esta Comisión de Regulación - CRA, no cuenta con la facultad para avalar, aprobar o reprochar el actuar o los pronunciamientos de las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, toda vez que el artículo 73 de la Ley 142 de 1994 estableció a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, la función general de "(...) regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de posición dominante, y produzcan servicios de calidad".

Para el desarrollo de la anterior función general, esta Comisión de Regulación tiene a su cargo, entre otras, la facultad especial, conforme lo dispone el numeral 73.11 ibídem, de establecer fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo.

Una vez precisado lo anterior, se considera pertinente realizar un pronunciamiento respecto del debido proceso administrativo, el marco tarifario y los mecanismos de participación de usuarios en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, ya que de su comunicación se desprende la solicitud de pronunciamiento relativa a estos aspectos.

1. Naturaleza jurídica de las personas prestadores de servicios públicos domiciliarios.

La Constitución Política de Colombia establece en su artículo 365, que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, por lo que es su deber asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, así:

'“(...) Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita”. (Negrilla y subraya fuera de texto)

Según la cláusula constitucional previamente citada, los servicios públicos domiciliarios pueden ser prestados: i) directa o indirectamente por el Estado; ii) por las comunidades organizadas; iii) y por los particulares.

Nótese desde ya que el constituyente determinó una clasificación constitucional de las personas que pueden prestar los servicios públicos y determinó separar a las comunidades organizadas de los demás tipos de prestadores. Aún más allá, decidió diferenciarlos de los particulares, elemento este que resulta trascendental para el desarrollo del presente concepto.

En ese orden, el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 al desarrollar el texto constitucional antes citado, dispuso:

“ARTÍCULO 15. Personas que prestan servicios públicos. Pueden prestar los servicios públicos:

15.1. Las empresas de servicios públicos.

15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.

15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.

15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.

15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.

15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del Artículo 17.” (Negrilla y subraya fuera de texto)

Por su parte, en la jurisprudencia, particularmente en la Sentencia C - 741 de 2003, la Corte Constitucional dispuso, en interpretación del artículo 15 de la Ley 142 de 1994 antes transcrito, quiénes pueden prestar los servicios públicos domiciliarios y bajo qué condiciones, así:

De acuerdo con el artículo 15.1 de la Ley 142 de 1994, las empresas de servicios públicos que a su vez pueden ser, se según la Corte Constitucional:

“a) Empresas oficiales de servicios públicos, constituidas como sociedades por acciones en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas del orden nacional o territorial tienen el 100% de sus aportes. (Artículo 14.5, Ley 142 de 1994)

b) Empresas mixtas de servicios públicos, en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas tengan aportes superiores o iguales al 50%. (Artículo 14.6, Ley 142 de 1994)

c) Empresas privadas de servicios públicos, cuyo capital pertenece mayoritariamente a los particulares. (Artículo 14.7, Ley 142 de 1994)”

De conformidad con el artículo 15.2 de la Ley 142 de 1994, las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos, también denominados productores marginales.

“Este tipo de prestadores de servicios públicos domiciliarios, conocido como “productor marginal, independiente o para uso particular,” es una “persona natural o jurídica que utilizando recursos propios y técnicamente aceptados por la normatividad vigente para cada servicio, produce bienes o servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos para sí misma o para una clientela compuesta exclusivamente por quienes tienen vinculación económica directa con ella o con sus socios o miembros o como subproducto de otra actividad principal.”

En virtud del artículo 15.3 de la Ley 142 de 1994, los municipios, cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos.

En desarrollo del artículo 15.4 de la Ley 142 de 1994, las “organizaciones autorizadas” conforme a la Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas, y según la Corte Constitucional^[1] en el fallo ya referenciado, dentro de esta posibilidad han sido incluidas las “comunidades organizadas”.

Conforme el artículo 15.5 de la Ley 142 de 1994, las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en la Ley 142 de 1994.

Según el artículo 15.6 de la Ley 142 de 1994, las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse la Ley 142 de 1994 estaban prestando cualquiera de los servicios públicos a los que ella se refiere y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del Artículo 17 ^[2].

Por su parte, el Decreto 1077 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, estableció lo siguiente:

“ARTÍCULO 2.3.1.1.1. Definiciones. Para efecto de lo dispuesto en el presente decreto, Adóptense las siguientes definiciones:

(...)

45. Servicio público domiciliario de acueducto o servicio público domiciliario de agua potable. Es la distribución de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y medición. También forman parte de este servicio las actividades complementarias tales cómo captación de agua, procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conducción y transporte”.

De otro lado, el artículo 1.2.1.1 de la Resolución CRA 151 de 2001, modificado por la Resolución CRA 271 de 2003 y compilado en la Resolución CRA 943 de 2021, define al prestador del servicio de acueducto y alcantarillado así:

“Persona Prestadora de servicios de acueducto y alcantarillado. Es la persona natural o jurídica que, conforme a la ley, presta los servicios públicos domiciliarios de acueducto y/o alcantarillado, o alguna de sus actividades complementarias.”

De esta forma, dentro de las tres (3) categorías de prestadores señalados constitucionalmente, de manera más específica, el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 estableció que los servicios públicos pueden ser prestados por las empresas de servicios públicos (privadas, públicas y mixtas); productores marginales; los municipios; entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición; entidades descentralizadas prestadoras con anterioridad de la entrada en vigencia de la Ley 142; y, las “organizaciones autorizadas” conforme a la Ley, siempre y cuando desarrollen la actividad de distribución de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y medición, o las actividades complementarias tales cómo captación de agua, procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conducción y transporte.

De manera más específica, nos debemos referir a la relación existente entre la categoría de las comunidades organizadas y la de las organizaciones autorizadas; la primera de creación constitucional y la segunda de desarrollo legal, como ya lo indicamos en el punto anterior.

Respecto de las “Comunidades organizadas”, el artículo 365 de la Constitución Política de Colombia autorizó que estas formas asociativas prestaran directa o indirectamente servicios públicos y con esto, fijó una clara diferencia con los particulares y el Estado. Así lo dispone la Corte Constitucional, al señalar que:

“Si bien el artículo 365 de la Carta, al autorizar que las “comunidades organizadas” pudieran prestar directa o indirectamente servicios públicos, no estableció una forma jurídica específica bajo la cual éstos participarían, sí distinguió su actividad de aquella que pudieran prestar los particulares, como lo evidencia el que el artículo hable tanto de “comunidades organizadas” como de “particulares.” Así lo entendió el Legislador en la Ley 142 de 1994, que al señalar que las “organizaciones autorizadas” podían participar en la prestación de servicios públicos domiciliarios, las separó del régimen aplicable a las empresas de servicios públicos y de otras formas de organización, inspiradas principalmente por un interés empresarial. El desarrollo posterior de la Ley 142 de 1994 en materia de participación de las “organizaciones autorizadas” en la prestación de servicios públicos refleja la especificidad de este ánimo solidario. Lo anterior no significa que el concepto de “comunidades organizadas” sea asimilable al concepto de “organizaciones autorizadas” puesto que este último también puede comprender “particulares” que se organicen en una forma distinta a una empresa, en los términos que señale la ley.” (Negrilla fura de texto)

Conforma lo anterior, se consideran personas prestadoras, las indicadas en el artículo 15 de la ley 142 de 1994 y las comunidades organizadas, señaladas en el artículo 365 constitucional, que tienen como objeto misional prestar servicios públicos domiciliarios en cualquiera de sus modalidades.

2. Debido Proceso Administrativo.

Las personas prestadoras, por regla general, deben aplicar en sus actuaciones el derecho constitucional al debido proceso, consignado en el artículo 29 de la Carta Política, según el cual: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.

El principio en cita fue desarrollado en el artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, el cual dispuso:

“ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales.

Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. (...)" (Subrayado y negrillas fuera de texto)

Bajo el anterior contexto, la Corte Constitucional se ha pronunciado respecto del derecho al debido proceso en la Sentencia C-034-14, en el siguiente sentido:

“(.) El debido proceso es un derecho fundamental. Posee una estructura compleja, en tanto se compone por un plexo de garantías que deben ser observadas en todo procedimiento administrativo o judicial, escenarios en los que operan como mecanismo de protección a la autonomía y libertad del ciudadano y límites al ejercicio del poder público. Por ese motivo, el debido proceso es también un principio inherente al Estado de Derecho, cuyas características esenciales son el ejercicio de funciones bajo parámetros normativos previamente establecidos y la erradicación de la arbitrariedad. Así lo ha explicado la Corte:

“(.) el derecho al debido proceso se muestra como desarrollo del principio de legalidad, pues representa un límite al ejercicio del poder público, y en particular, al ejercicio del ius puniendi del Estado. En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos".

(...)

7. La extensión de las garantías del debido proceso al ámbito administrativo no implica, sin embargo, que su alcance sea idéntico en la administración de justicia y en el ejercicio de la función pública. A pesar de la importancia que tiene para el orden constitucional la vigencia del debido proceso en todos los escenarios en los que el ciudadano puede ver afectados sus derechos por actuaciones públicas (sin importar de qué rama provienen), es necesario que la interpretación de las garantías que lo componen tome en consideración los principios que caracterizan cada escenario, así como las diferencias que existen entre ellos.

En relación con el debido proceso administrativo, debe recordarse que su función es la de permitir un desarrollo adecuado de la función pública, persiguiendo el interés general y sin desconocer los derechos fundamentales, bajo los principios orientadores del artículo 209 de la Carta Política. Ello explica, como lo ha señalado la Corte, que el debido proceso administrativo deba armonizar los mandatos del artículo 29 Superior con los principios del artículo 209, ibídem. Y, en términos concretos, que las garantías deban aplicarse asegurando también la eficacia, celeridad, economía e imparcialidad en la función pública.

(.)

De lo expuesto, es posible concluir que (i) el debido proceso se desarrolla a partir del conjunto de exigencias y condiciones previstas por la ley para adelantar un procedimiento administrativo y judicial; (ii) está provisto de garantías mínima definidas en la Carta Política y la jurisprudencia constitucional, las cuales deben ser observadas por el Legislador al regular cada procedimiento; (iii) la extensión del debido proceso al ámbito de la administración es una característica de especial relevancia en el diseño constitucional del año 1991, de manera que en todas las actuaciones de las autoridades públicas debe asegurarse la participación del interesado, y sus derechos de defensa y contradicción; pero (iv), a pesar de ello no es posible trasladar irreflexivamente el alcance de las garantías judiciales a las administrativas porque en el segundo ámbito existe una vinculación a dos mandatos constitucionales, que deben ser armónicamente satisfechos. De una parte, las del artículo 29 Constitucional y de otra parte, las del debido proceso administrativo, definidas en el artículo 209 de la Carta Política (y actualmente desarrolladas por el Legislador en el artículo 3o del CPACA). Por ello, el segundo es más ágil rápido y flexible. (...)”. (Subrayado fuera de texto)

Ahora bien, se resalta lo dispuesto por el Consejo de Estado en la Sentencia SU 2014-02189 de 2019 Consejo de Estado, en cuanto al debido proceso administrativo, así:

“Entonces, en el ámbito de las actuaciones administrativas, el derecho fundamental objeto de estudio en el presente acápite ha sido denominado por la jurisprudencia y la doctrina, como debido proceso administrativo, que hace referencia a la aplicación de los procedimientos legalmente establecidos por parte de las entidades del Estado, en el curso de cualquier actuación administrativa, con el propósito de garantizar los derechos de las personas que puedan resultar afectadas por las decisiones de la administración. La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en reiteradas oportunidades ha sostenido que el debido proceso administrativo está constituido por las siguientes prerrogativas:

“(i) ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso”^[3].

En virtud de lo expuesto, el debido proceso administrativo impone a las entidades del Estado adelantar cualquier actuación o procedimiento administrativo, cuyo propósito sea crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, con la estricta observancia de los lineamientos previamente consagrados por el legislador, esto con el objeto de garantizar a los ciudadanos que puedan verse afectados por el ejercicio de la función pública, la protección de sus derechos de contradicción y defensa” (Subrayado y negrilla fuera del texto original).

Conforme con la Sentencia en cita, si bien la Corte reconoce la existencia y aplicación del debido proceso a todas las actuaciones administrativas y judiciales, también lo es que, frente a las actuaciones administrativas resalta que no existe un alcance idéntico al de las actuaciones judiciales en la medida que las primeras, deben ser más agiles, rápidas y flexibles.

Por último, es importante mencionar que la Corte Constitucional, en Sentencia T- 1082 de 2012 señaló lo siguiente:

En conclusión, el debido proceso es un derecho fundamental que tiene una aplicación concreta no sólo en las actuaciones judiciales sino también en las administrativas.

La garantía fundamental del debido proceso se aplica a toda actuación administrativa desde la etapa de inicio del respectivo procedimiento hasta su terminación, y su contenido debe asegurarse a todos los sujetos. En este sentido, la actuación de las autoridades administrativas debe desarrollarse bajo la observancia del principio de legalidad, marco dentro del cual pueden ejercer sus atribuciones con la certeza de que sus actos podrán producir efectos jurídicos. De esta manera, se delimita la frontera entre el ejercicio de una potestad legal y una actuación arbitraria y caprichosa.

Ahora bien, en los casos en los que la actuación de las autoridades respectivas carezca de fundamento objetivo y sus decisiones sean el producto de una actitud arbitraria y caprichosa que traiga como consecuencia la vulneración de derechos fundamentales de las personas, nos encontramos frente a lo que se ha denominado como vía de hecho. (.)”

En este contexto, se considera importante señalar que, en materia de defensa de los derechos de los usuarios de servicios públicos, la Ley 142 de 1994 contempla el procedimiento a seguir en el artículo 152 y siguientes, en las cuales se debe dar cabal cumplimiento al debido proceso como derecho y deber.

3. Régimen de personas prestadoras de servicios públicos y cumplimiento del debido proceso administrativo en sus actuaciones.

El artículo 365 de la Constitución Política estableció que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que es deber de éste asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Esta disposición establece, además, que los servicios públicos deberán estar sometidos al régimen jurídico que fije la ley y que podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, o por comunidades organizadas, o por particulares, pero en todo caso el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.

En concordancia con la norma anterior, el artículo 370 de la Carta Política prevé que corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten. Y el artículo 369 señala que la ley determinará los deberes y derechos de los usuarios y el régimen de su protección.

De conformidad con los artículos 79, numeral 79.29, 154 y 159 de la Ley 142 de 1994, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tiene la función de resolver los recursos de apelación que interpongan los usuarios de los servicios públicos. Las Direcciones Territoriales en desarrollo de dicha labor y la Superintendencia Delegada de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, en cumplimiento de la función de vigilancia, han encontrado, en reiteradas ocasiones, que los prestadores de los servicios públicos domiciliarios han desconocido el debido proceso a los usuarios, razón por la cual es importante señalar criterios generales de respeto al debido proceso, los cuales deben ser tenidos en cuenta por las Direcciones Territoriales en sus actuaciones, en especial al momento de resolver los recursos de apelación en relacionados con el sector de acueducto y alcantarillado y Aseo.

Dadas las implicaciones que sobre la calidad de vida de las personas tienen los servicios públicos, así como su relevancia para el logro de los fines sociales del Estado y como presupuesto para alcanzar condiciones de subsistencia digna de las personas que habitan en Colombia, el ordenamiento jurídico ha reconocido diferentes derechos a los usuarios de las empresas que prestan dichos servicios, los cuales correlativamente constituyen límites a la actuación de éstas. Esas garantías que se derivan de la Carta Política y de la ley y conforman lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado “la Carta de derechos y deberes de los usuarios de servicios públicos domiciliarios”

Sobre este particular, la Corte Constitucional en sentencia C-558 de 2001 sostuvo:

“El estado social de derecho que informa la Carta Política pone de presente de una parte, el perfil antropocéntrico de su ordenamiento jurídico, y de otra parte, el imperio de la ley en lo sustantivo y lo procedimental. De tal suerte que las autoridades públicas y los particulares en sus actuaciones deben sujetarse por completo a los mandatos de la Constitución, de la ley y del reglamento, con la indispensable concurrencia de los entes controladores y los jueces competentes en torno a los correspondientes actos oficiales o privados. Es decir, guardadas las proporciones y diferencias el principio de legalidad obra siempre tanto sobre las actuaciones de la administración pública como sobre las de los particulares, acusando en los respectivos momentos las notas distintivas de lo estatal y lo privado en la perspectiva de las actuaciones y controles propios de cada esfera. Lo cual adquiere singular relevancia para el sector privado cuando quiera que los particulares desempeñen funciones administrativas, ya que la asunción de poderes de autoridad pública los sitúa en una escala reglada que aunada a su linaje privado los subsume por entero en los predicados del artículo 6 del estatuto Supremo, con el siguiente desdoblamiento: en la medida que ellos expidan, otorguen, acepten, constituyan, celebren, ejecuten, modifiquen, extingan, o liquiden actos privados, sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, por contraste, en tanto tales particulares ejerzan funciones administrativas, al igual que los servidores públicos serán responsables por la misma causa y por omisión y extralimitación de sus funciones”.

En este mismo sentido el máximo tribunal constitucional se pronunció mediante Sentencia T- 1252 de 2005, así:

“En efecto, si como lo ha señalado esta Corte “las empresas y entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, independientemente de su condición de estatal o privada, gozan de un conglomerado de derechos, poderes y prerrogativas de autoridad pública que las habilitan para cumplir funciones administrativas que van desde la resolución de peticiones, quejas y reclamos hasta la decisión del recurso de reposición”, en ejercicio de sus funciones dichas entidades están sujetas a los mismos controles que el ordenamiento jurídico prevé para las actuaciones de las autoridades públicas, esto es, en general, a los principios constitucionales y legales que rigen la función administrativa, y en especial, el respeto por los derechos fundamentales de las personas.

En este orden de ideas, podemos concluir que aunque las prerrogativas reconocidas por la Ley a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios son garantía para el adecuado funcionamiento de los servicios que prestan, su ejercicio no puede ser arbitrario y, por tanto, el mismo ordenamiento estableció una serie de mecanismos, tanto administrativos como judiciales, para cuando estas entidades desconozcan en su actuación las normas jurídicas que las rigen sea posible su corrección ante la misma entidad, ante aquella que la vigila y controla - Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - o ante las instancias jurisdiccionales respectivas, que para el caso es la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

Por otro lado, el Consejo de Estado mediante Sentencia 27673 del 17 de febrero de 2005 en relación con la consideración de la prestación de servicio público domiciliario como función pública en los siguientes términos:

"(...)

En otros términos, y de acuerdo con las consideraciones realizadas por la Corte Constitucional, en ningún caso la prestación de servicios públicos puede ser considerada, en sí misma, como una función pública, y solamente aquéllas actividades que las empresas prestadoras de servicios públicos ejerzan en desarrollo de prerrogativas propias del Estado, pueden ser consideradas como tales. No obstante lo anterior, la Sala considera necesario hacer dos precisiones:

a) En primer lugar, ni siquiera en el evento señalado en el segundo inciso del artículo 365 de la Constitución, según el cual el Estado, en ciertas circunstancias, puede reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, es posible considerar que, en todos los casos, se está en presencia del ejercicio de una función pública. Lo anterior se deriva de lo precisado por la Corte Constitucional en la sentencia C-037 mencionada que, en su ratio decidendi, dijo lo siguiente:

"No sobra precisar, que conforme al aparte final del artículo 365 superior, cuando el Estado se reserva para si la prestación exclusiva de un servicio público, previa la indemnización de las personas que en virtud de la ley que así lo determine queden privadas del ejercicio de una actividad legítima, el particular que eventualmente llegue a prestar ese servicio por decisión del mismo Estado, por el solo hecho de dicha prestación, o de la sola celebración de un contrato de concesión para el efecto, tampoco ejercerá una función pública. Solamente en caso que la prestación haga necesario el ejercicio por parte de ese particular de potestades inherentes al Estado, como por ejemplo, señalamiento de conductas, ejercicio de coerción, expedición de actos unilaterales, podrá considerarse que este cumple en lo que se refiere a dichas potestades una función pública. (Se resalta)

b) En segundo lugar, se debe tener en cuenta que, en la prestación de los servicios públicos, se pueden ejercer potestades públicas que, por consiguiente, constituyen función pública. Ello se deriva del condicionamiento establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-037 de 2003, según el cual el "particular que preste un servicio público sólo es disciplinable cuando ejerza una función pública que implique la manifestación de las potestades inherentes al Estado, y éstas sean asignadas explícitamente por el legislador".

Así lo había reconocido esta Corporación al expresar:

"su prestación implica en ciertos aspectos el ejercicio de una función administrativa, sin que importe que esa prestación la haga una persona pública o privada. (S -701)

(...)

En cuanto a tales actividades, la Sala, a manera de ejemplo, señala las siguientes que se pueden ejercer en el marco de los servicios públicos domiciliarios:

- La posibilidad de pactar cláusulas exorbitantes en los contratos de prestación de servicios públicos y de hacer efectivos los poderes que ellas implican (artículo 31, Ley 142 de 1994).

- El derecho de las empresas al uso del espacio público, a la ocupación temporal de inmuebles, a la constitución de servidumbre y a la enajenación forzosa de bienes a favor del servicio (artículo 33, Ley 142 de 1994).

- La decisión de las entidades frente a peticiones, quejas, reclamos y recursos de los usuarios de los servicios (artículo 63, 152, 153, 154 y 159 Ley 142 de 1994).

- La imposición de sanciones (artículo 81, 142, 147 Ley 142 de 1994).

- Las de regulación, vigilancia y control las cuales, de acuerdo con el art. 365 C.P.C., deben ser mantenidas en cabeza del Estado y, mediante ellas, debe garantizar que el mercado funcione en condiciones de igualdad y libertad, asegurando que todas las personas tengan acceso efectivo a la prestación de los servicios (art. 334 C.P.), la cual debe ser eficiente, continua e ininterrumpida (artículo 2 y 3, Ley 142 de 1994).

En las actividades que se citan a manera de ejemplo, la empresa prestadora de servicios públicos, sin importar su naturaleza, ejerce potestades públicas que se traducen en la facultad de imposición frente a los particulares (...)".

De conformidad con lo previsto en el numeral 29 del artículo 79 y los artículos 152, 154 y 159 de la Ley 142 de 1994, la Superintendencia es competente para resolver el recurso subsidiario de apelación presentado por los usuarios contra decisiones de los prestadores de los servicios en primera instancia, con el fin de que se revisen dichas decisiones que afectan la prestación del servicio, o la ejecución del contrato de condiciones uniformes, o que desconozcan la normatividad vigente.

Es decir, que la Superintendencia funge como órgano de segunda instancia en su carácter de superior funcional de las empresas, más no jerárquico, tal y como lo ha señalado la Corte Constitucional en sentencia C-263 de 1996, que decidió sobre la exequibilidad de los artículos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994. Dijo la Corte en esta sentencia:

“5.1 La administración se encuentra sometida al principio de legalidad, lo cual supone que los actos administrativos que ella expida deben adecuarse o estar conformes con el ordenamiento jurídico. La observancia del principio de legalidad, aun cuando es un deber de la administración, no siempre es acatado por ésta. Por tal razón, se le otorga a los administrados el derecho de utilizar ciertos mecanismos, a través de los cuales ejercen un control de legalidad sobre sus decisiones. Dichos mecanismos se utilizan, bien en sede administrativa o jurisdiccional, y son en nuestro medio los recursos de la vía gubernativa (reposición o apelación) y las acciones contencioso administrativas ".

(...)

5.5. Para responder los cargos de inconstitucionalidad que formula el demandante la Corte estima lo siguiente:

a) No cabe duda de que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, no es superior jerárquico de las empresas ni de los demás sujetos encargados de la prestación de dichos servicios, bajo la consideración hecha antes de la jerarquía entendida como un conjunto de órganos pertenecientes a un mismo organismo administrativo, ligados por una relación jurídica de subordinación con respecto a un jefe superior de la administración.

b) Si bien dicha Superintendencia no ostenta el carácter indicado y bajo las circunstancias que se han descrito, sí tiene el carácter de superior jerárquico desde el punto de vista funcional, es decir, como el conjunto organizacional (empresas y entidades prestatarias del servicio y superintendencia) que tienen de acuerdo con la Constitución y la ley la responsabilidad de desarrollar las actividades y ejercer las competencias que les han sido otorgadas para efectos de la eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios. Se destaca así la unidad desde el punto de vista funcional entre las actividades operativas y ejecutoras que corresponden a las empresas y demás entidades que tienen a su cargo la prestación del servicio, con las funciones de control, inspección y vigilancia asignadas a la Superintendencia.

Al decidir sobre las reclamaciones, las empresas fungen como verdaderas autoridades administrativas y, por lo tanto, su actuación debe hacerse con observancia de los principios y normas que regulan las actuaciones de las autoridades administrativas, dentro de los cuales son de especial relevancia las del debido proceso que consagra el artículo 29 de la Constitución Política.

Así mismo, resulta necesario señalar que según la Ley 142 de 1994 los suscriptores y/o usuarios tiene derecho a presentar peticiones y recursos ante las personas prestadoras así:

“ARTÍCULO 152. Derecho de petición y de recurso. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.

Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres”.

Con fundamento en el anterior marco normativo, se considera pertinente precisar que, frente a las peticiones presentadas por los suscriptores y/o usuarios, así como frente a todas las actuaciones administrativas que realicen las personas prestadoras de servicios públicos, se debe dar cabal cumplimiento al debido proceso administrativo.

4. Régimen tarifario y micromedición.

De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 9.1 del artículo 9 y el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, la regla general en materia de medición de los consumos facturables es la medición individual o micromedición, a la cual tienen derecho tanto el prestador como el usuario, para que los consumos se midan, empleando para ello, instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario. La norma señala:

"ARTÍCULO 9 DERECHO DE LOS USUARIOS.

(...)

9.1. Obtener de las empresas la medición de sus consumos reales mediante instrumentos tecnológicos apropiados, dentro de los plazos y términos que para el efecto fije la comisión reguladora, con atención a la capacidad técnica y financiera de las empresas o las categorías de los municipios establecidos por la ley. (...)"

“Artículo 144. DE LOS MEDIDORES INDIVIDUALES. Los contratos uniformes pueden exigir que los suscriptores o usuarios adquieran, instalen, mantengan y reparen los instrumentos necesarios para medir sus consumos. En tal caso, los suscriptores o usuarios podrán adquirir los bienes y servicios respectivos a quien a bien tengan; y la empresa deberá aceptarlos siempre que reúnan las características técnicas a las que se refiere el inciso siguiente.

La empresa podrá establecer en las condiciones uniformes del contrato las características técnicas de los medidores, y del mantenimiento que deba dárseles.

No será obligación del suscriptor o usuario cerciorarse de que los medidores funcionen en forma adecuada; pero sí será obligación suya hacerlos reparar o reemplazarlos, a satisfacción de la empresa, cuando se establezca que el funcionamiento no permite determinar en forma adecuada los consumos, o cuando el desarrollo tecnológico ponga a su disposición instrumentos de medida más precisos. Cuando el usuario o suscriptor, pasado un período de facturación, no tome las acciones necesarias para reparar o reemplazar los medidores, la empresa podrá hacerlo por cuenta del usuario o suscriptor. (.)

ARTÍCULO 146 LA MEDICIÓN DEL CONSUMO, Y EL PRECIO EN EL CONTRATO. La empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario. (.)"

Por lo cual, el artículo en cita indica que: (i) las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos pueden exigir que los suscriptores o usuarios adquieran, instalen, mantengan y reparen los instrumentos necesarios para medir sus consumos; (ii) los usuarios pueden elegir libremente el proveedor de los bienes necesarios para la prestación del servicio, atendiendo para ello las características técnicas de los medidores y del mantenimiento, establecidos por el prestador en las condiciones uniformes del contrato; (iii) no es obligación del suscriptor o usuario cerciorarse del funcionamiento adecuado del medidor y, (iv) es obligación del suscriptor o usuario repararlo o reemplazarlo a satisfacción del prestador, si su funcionamiento no permite determinar con precisión los consumos, o si el desarrollo tecnológico pone a su disposición instrumentos de medida más precisos.

En ese sentido, al margen de la naturaleza o tecnología que tenga el instrumento de medición del consumo, la responsabilidad frente a su adecuado funcionamiento recae tanto en el prestador, quien tiene la obligación de verificar su correcta operación, como en el suscriptor y/o usuario, quien debe garantizar que la reparación o reemplazo del dispositivo se efectúe cuando el prestador así lo indique, cubriendo el costo que dicha actividad demande.

En particular sobre los instrumentos de medición del servicio de acueducto, los artículos 2.3.1.3.2.3.11 y 2.3.1.3.2.3.12 del Decreto 1077 de 2015, establecen lo siguiente:

“Artículo 2.3.1.3.2.3.11. De los medidores. Los contratos de condiciones uniformes pueden exigir que los suscriptores o usuarios adquieran, instalen, mantengan y reparen los instrumentos necesarios para medir sus consumos de agua, en tal caso, los suscriptores o usuarios podrán adquirir los bienes y servicios respectivos a quien a bien tengan y la entidad prestadora de los servicios públicos deberá aceptarlo siempre que reúnan las características técnicas a las que se refiere el inciso siguiente.

La entidad prestadora de los servicios públicos podrá establecer en las condiciones uniformes del contrato las características técnicas de los medidores, las condiciones para su reemplazo y el mantenimiento que deba dárseles.

No será obligación del suscriptor o usuario cerciorarse que los medidores funcionen en forma adecuada; pero sí será obligación suya hacerlos reparar o reemplazarlos, a satisfacción de la entidad prestadora de los servicios públicos, cuando se establezca que el funcionamiento no permite determinar en forma adecuada los consumos o cuando el desarrollo tecnológico ponga a su disposición instrumentos de medida más precisos. Cuando el usuario o suscriptor, pasado un período de facturación a partir de la comunicación de la necesidad del cambio no tome las acciones necesarias para reparar o remplazar los medidores, la entidad prestadora de los servicios públicos podrá hacerlo por cuenta del usuario o suscriptor.

“Artículo 2.3.1.3.2.3.12. De la obligatoriedad de los medidores de acueducto. De ser técnicamente posible cada acometida deberá contar con su correspondiente medidor de acueducto, el cual será instalado en cumplimiento de los programas de micromedición establecidos por la entidad prestadora de los servicios públicos de conformidad con la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Para el caso de edificios de propiedad horizontal o condominios, de ser técnicamente posible, cada uno de los inmuebles que lo constituyan deberá tener su medidor individual.

La entidad prestadora de los servicios públicos determinará el sitio de colocación de los medidores, procurando que sea de fácil acceso para efecto de su mantenimiento y lectura y podrá instalar los medidores a los inmuebles que no lo tienen, en este caso el costo del medidor correrá por cuenta del suscriptor o usuario.

La entidad prestadora de los servicios públicos debe ofrecer financiamiento a los suscriptores de uso residencial de los estratos 1, 2 y 3, para cubrir los costos del medidor, su instalación, obra civil, o reemplazo del mismo en caso de daño. Esta financiación debe ser de por lo menos treinta (36) (sic) meses, dando libertad al usuario de pactar períodos más cortos si así lo desea. Este cobro se hará junto con la factura de acueducto.

Para los usuarios temporales, la entidad prestadora de los servicios públicos podrá exigir una ubicación fija y visible de una cámara para el contador, con el fin de verificar la lectura y la revisión de control.

La entidad prestadora de los servicios públicos podrá exigir la instalación de medidores o estructuras de aforo de aguas residuales, para aquellos usuarios que se abastecen de aguas provenientes de fuentes alternas pero que utilizan el servicio de alcantarillado.

La entidad prestadora de los servicios públicos dará garantía de buen servicio del medidor por un lapso no inferior a tres (3) años, cuando el mismo sea suministrado directamente por la entidad. A igual disposición se someten las acometidas. En caso de falla del medidor dentro del período de garantía, el costo de reparación o reposición será asumido por la entidad prestadora del servicio, sin poder trasladarlo al usuario. Igualmente, no podrán cambiarse los medidores hasta tanto no se determine que su funcionamiento está por fuera del rango de error admisible”.

En línea con las normas transcritas, es preciso indicar como regla general que, el régimen de acometidas y medidores del sector de acueducto y alcantarillado, previsto en el mencionado Decreto 1077 de 2015, exige la existencia de una acometida por usuario, ya que de esta manera se garantiza el derecho -tanto de usuarios como de prestadores- de tener una medición individual del consumo del servicio. Sobre el particular la norma consagra:

"Artículo 2.3.1.3.2.3.8 Régimen de acometidas. La entidad prestadora de los servicios públicos establecerá las especificaciones de las acometidas de acueducto y alcantarillado, conforme a lo establecido en el Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico. En todo caso, el costo de redes, equipos y demás elementos que constituyan la acometida estarán a cargo del usuario cuando se construya por primera vez.

Parágrafo. Los suscriptores o usuarios deberán comunicar a la entidad prestadora de los servicios públicos, cualquier modificación, división, aumento de unidad a la cual se le presta el servicio, para que evalúe la posibilidad técnica de la prestación de los mismos y determinen las modificaciones hidráulicas que se requieran.

Artículo 2.3.1.3.2.3.9 Unidad de acometida por usuario. La entidad prestadora de los servicios públicos sólo estará obligada a autorizar una acometida de acueducto y alcantarillado por unidad habitacional o unidad no residencial, salvo que por razones técnicas se requieran acometidas adicionales. La entidad prestadora de los servicios públicos podrá exigir la Independización de las acometidas cuando lo estime necesario. En edificios multifamiliares y multiusuarios, la entidad prestadora de los servicios públicos podrá autorizar acometidas para atender una o varias unidades independientes.

Artículo 2.3.1.3.2.3.10 Cambio de localización de la acometida. Es atribución exclusiva de la entidad prestadora de los servicios públicos, realizar cambios en la localización del medidor y de la acometida y en el diámetro de la misma, así como efectuar las independizaciones del caso, previo el pago de los costos que se generen, por parte del usuario.

Cuando, por reconstrucción o modificación de un inmueble, se dificulte la identificación del sitio de entrada de la acometida, el suscriptor o usuario deberá informar a la entidad prestadora de los servicios públicos, dentro de los treinta (30) días siguientes, para que se ejecuten con cargo al usuario, los cambios del caso. En esta circunstancia cuando el suscriptor o usuario sea diferente al propietario del inmueble se regirá por lo dispuesto en el Código Civil.

Cuando por división del inmueble, alguna de sus partes que goce del servicio de acueducto o de alcantarillado, pase a dominio de otra persona; deberá hacerse constar en la respectiva escritura cuál porción se reserva el derecho al servicio. Si no lo hiciere así, el derecho al servicio quedará asignado a aquella sección del inmueble por donde se encuentre instalada la acometida”.

Conforme con lo indicado en las disposiciones aludidas, es dable colegir que si bien como regla general el prestador está obligado a autorizar "una acometida de acueducto y alcantarillado por unidad habitacional o unidad no residencial", e igualmente, "cada acometida deberá contar con su correspondiente medidor", con el propósito que se garantice la medición individual y real de los consumos en cada una de las unidades, también es cierto que, existen situaciones que lo impiden, cuando por razones de tipo técnico, de seguridad o de interés social, no es posible que cada acometida cuente con su correspondiente medidor de acueducto.

Ahora bien, si solo fue autorizada una acometida de acueducto y alcantarillado para un predio, así como un solo equipo de medición individual y por tanto, solo existe un contrato de condiciones uniformes, a pesar de que en el predio existan dos unidades habitacionales, la medición del consumo en este caso será determinada por el medidor del predio y en todo caso, será el prestador quien exija la independización de las acometidas, si así lo considera necesario, siendo viable que el prestador proceda a efectuarlas cuando así lo determine.

En este punto se considera pertinente mencionar que la Resolución 330 de 2017^[4] del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT, especialmente en su artículo 73 y siguientes, establece las condiciones técnicas que deben cumplir los instrumentos de medida dispuestos para determinar el consumo en los servicios de acueducto y alcantarillado.

En lo referente a los aportes o cargos de conexión, la norma es clara al señalar que su objetivo es el de remunerar los costos directos en que incurre el prestador del servicio público domiciliario de que se trate, para conectar el inmueble al sistema o red de distribución existente. Costos que incluyen, entre otros, materiales, accesorios, mano de obra, dispositivo de medición y los demás gastos requeridos para el efecto, es decir, todos aquellos costos que remuneren de forma eficiente la actividad de conexión.

Así las cosas, la regla general es que cuando técnicamente sea posible, cada acometida debe contar con un dispositivo de medición, y el prestador del servicio de acueducto lo podrá exigir en el contrato de condiciones uniformes. Por su parte, los usuarios, por mandato legal, deberán adquirir e instalar los medidores, los cuales deben reunir las condiciones técnicas exigidas en el mencionado contrato. De esta manera, se tiene que son los usuarios quienes deben adquirir e instalar los medidores, a satisfacción del prestador del servicio.

De igual manera, resulta claro que las características técnicas de los instrumentos de medición deben estar señaladas por el prestador en el contrato de prestación del servicio, con el fin de que este no pueda abusar de su posición dominante y se garanticen al usuario los derechos que le asisten.

Finalmente es necesario señalar que la regulación del servicio público de acueducto contempla el uso de medición inteligente o avanzada para la medición del servicio, sin embargo, para el uso e implementación de este mecanismo, se deberá acatar lo establecido por esta Comisión de Regulación, las condiciones técnicas establecidas en el Reglamento Técnico del sector, y en todo caso, lo contemplado al respecto en las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos.

5. Mecanismos de participación de usuarios.

Sea lo primero indicar que en relación con el Control Social de los servicios públicos domiciliarios el Capítulo I del Título V de la Ley 142 de 1994, establece en el artículo 62, los lineamientos normativos relacionados con la organización y conformación de los Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios, precisando que en desarrollo del artículo 369 de la Constitución Política de Colombia, en todos los municipios deberán existir Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliario compuestos por usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales de uno (1) o más de los servicios públicos a los que se refiere la mencionada ley, sin que por el ejercicio de sus funciones se causen honorarios.

Así las cosas, la iniciativa para la conformación de los Comités de Desarrollo y Control Social corresponde a los usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales de los servicios, que vayan a realizar vigilancia sobre un determinado servicio, lo cual acreditarán ante la asamblea de constitución de correspondiente comité, siendo un deber de las autoridades municipales y de las empresas de servicios públicos domiciliarios ante quienes soliciten su inscripción, reconocerlo como tal.

Cada uno de los comités elegirá entre sus miembros para un período un "vocal de control", quien actuará como representante del comité ante la prestadora de servicios públicos domiciliarios que sea objeto de vigilancia por parte de la organización, ante las entidades territoriales y ante las autoridades nacionales, en lo que tiene que ver con dichos servicios públicos, y podrá ser removido en cualquier momento por el comité, por decisión mayoritaria de sus miembros.

Con el fin de garantizar la participación de los usuarios de los servicios públicos en la gestión y fiscalización de las empresas de servicios públicos la Ley 142 de 1994 determina las funciones de los Comités de Desarrollo y Control Social de los servicios, conformados por los vocales de control elegidos entre los usuarios de estos servicios^[5].

Por su parte, el Decreto 1077 ^[6] de 2015 del Ministerio de Vivienda ciudad y Territorio, en el artículo 2.3.6.1.12. y siguientes, determina las funciones de los Vocales de Control, así como, reglamenta las interacciones de los dichos comités con los alcaldes, las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entre otros.

Así, entre las funciones de los vocales de control, se destacan la de: (i) Informar a la comunidad acerca de sus derechos y deberes en materia de servicios públicos domiciliarios, y ayudarlos a defender aquéllos y a cumplir éstos; (ii) Recibir informes de los usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales del respectivo servicio, acerca del funcionamiento de las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios objeto de su fiscalización, evaluarlos y promover ante éstas y frente a las autoridades municipales, departamentales y nacionales las medidas correctivas, que sean competencia de cada una de ellas; (iii) Dar atención oportuna a todas las consultas y tramitar las quejas y denuncias que le formulen al comité.

Igualmente se considera relevante mencionar que, para que los usuarios de los servicios públicos cuenten con información efectiva sobre las tarifas de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, esta Comisión de Regulación a través de los artículos 1.8.6.2, 1.8.6.3. 5.3.4.2. y 5.3.4.3 de la Resolución CRA 943 de 2021 establece la obligación a la persona prestadora, de comunicar a los usuarios las nuevas tarifas a aplicar y realizar una audiencia con los Vocales de Control de los Comités de Desarrollo y Control Social, inscritos ante la persona prestadora y las autoridades municipales, para explicar la determinación sobre las mismas, en un lapso no mayor a quince (15) días calendario a partir de la aprobación por parte de la Junta Directiva o quien haga sus veces.

6. Del caso concreto.

De conformidad con lo hasta aquí expuesto, se procede a dar respuesta a las inquietudes planteadas por la solicitante así:

Esta Comisión de Regulación no puede aprobar o pronunciarse respecto de conceptos emitidos por la persona prestadora, pero es claro que el debido proceso debe cumplirse en todos los procedimientos frente a los suscriptores y/o usuarios, y debe darles a estos, la garantía de sus derechos, especialmente frente a las peticiones que realicen y los mecanismos de participación.

Así mismo, se evidencia la importancia de dar cabal cumplimiento a la normatividad respecto a la micro medición, especialmente en cuanto a las responsabilidades en cabeza de la persona prestadora.

V. CONCLUSIÓN.

Teniendo en cuenta lo desarrollado en el presente concepto, la respuesta al problema jurídico planteado consistente en determinar si se debe dar cumplimiento al debido proceso administrativo en las actuaciones realizadas por prestadores comunitarios de servicios públicos relacionadas con la implementación de sistemas de micro medición para la facturación del consumo de agua; la aplicación y ajuste del esquema tarifario conforme a los costos del servicio y la normativa vigente; y los mecanismos de participación y representación de los usuarios en la toma de decisiones, se debe señalar que en cuanto al régimen privado de las personas prestadoras de servicios públicos esta Comisión de Regulación no puede avalar o reprochar los pronunciamientos de estas frente a sus suscriptores y/o usuarios, sin embargo, la normatividad vigente sí contempla elementos que protegen los derechos de los usuarios, y sobre los cuales las personas prestadoras deben aplicar derechos tan fundamentales como el debido proceso que es un principio constitucional, sin importar la calidad que ostente; es decir, los señalados en el artículo 15 de la Ley 142 de 1992 y las comunidades organizadas conforme el artículo 365 constitucional, lo que incluye a los acueductos veredales

Cordialmente,

OMAR ALBERTO BARÓN AVENDAÑO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Para la Corte Constitucional en Sentencia C - 741 de 2003, las "organizaciones autorizadas” conforme a la Ley 142 de 1994 están previstas para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas, con lo que, "(...) Dentro de esta posibilidad han sido incluidas las "comunidades organizadas”

2. De conformidad con el artículo 180 de la Ley 142 de 1994, las entidades descentralizadas de cualquier orden que al momento de entrar en vigencia la Ley 142 de 1994 estuvieran prestando servicios públicos domiciliarios, tenían la opción de transformarse en sociedades por acciones o en empresas industriales y comerciales del Estado. El plazo original para transformarse era de dos años contados a partir de la vigencia de la Ley 142 de 1994. Esta disposición fue modificada por el artículo 2 de la Ley 286 de 1996, que estableció que todas las entidades descentralizadas y demás empresas estatales que estuvieran prestando servicios públicos a constituirse en empresas de servicios públicos y redujo el plazo de transformación obligatoria a 18 meses. Sobre este punto, ver Corte Constitucional, C- 198 de 1998, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz y Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación No. 1003, 10 de septiembre de 1997, MP: César Hoyos Salazar.

3. Corte Constitucional, sentencia C-980 de 2010, M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

4. “Por la cual se adopta el Reglamento Técnico para el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico (RAS) y se derogan las Resoluciones números 1096 de 2000, 0424 de 2001, 0668 de 2003, 1459 de 2005, 1447 de 2005 y 2320 de 2009”.

5. “63.1. Proponer a las empresas de servicios públicos domiciliarios los planes y programas que consideren necesarios para resolver las deficiencias en la prestación de los servicios públicos domiciliarios.

63.2. Procurar que la comunidad aporte los recursos necesarios para la expansión o el mejoramiento de los servicios públicos domiciliarios, en concertación con las empresas de servicios públicos domiciliarios y los municipios.

63.3. Solicitar la modificación o reforma de las decisiones que se adopten en materia de estratificación.

63.4. Estudiar y analizar el monto de los subsidios que debe conceder el municipio con sus recursos presupuestales a los usuarios de bajos ingresos; examinar los criterios y mecanismos de reparto de esos subsidios; y proponer las medidas que sean pertinentes para el efecto”.

6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del sector de agua potable y saneamiento básico”.