CONCEPTO 203 DE 2024

(mayo 28)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

Señor

XXXXX

Ref.	Solicitud de concepto[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2o del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1o del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

La consulta elevada contiene una serie de preguntas relacionadas con la infraestructura, servidumbre, medición, facturación y consumo en la prestación del servicio público domiciliario de acueducto en organizaciones comunitarias “Acueductos Veredales”, las cuales serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Constitución Política.

Ley 142 de 1994^[5].

Ley 56 de 1981^[6].

Ley 1579 de 2012^[7].

Ley 2294 de 2023^[8].

Decreto 2223 de 1996^[9].

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[10].

Resolución CRA 943 de 2021^[11].

Concepto Unificado SSPD-OJU-2010-19.

Concepto SSPD-OJ-2019-560.

Concepto CRA 20230120062941.

CONSIDERACIONES

De manera inicial, es preciso indicar que esta Superintendencia, como autoridad administrativa encargada de la inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos del territorio nacional, ha propuesto acciones de inclusión y fortalecimiento que contribuyen a identificar a las organizaciones comunitarias de los servicios de agua y saneamiento (OCSAS) existentes, y con esto definir un esquema de vigilancia diferencial que se ajuste a sus necesidades y particularidades en la prestación del servicio público en las zonas rurales.

Por esta razón, el reto principal de esta entidad es que sus capacidades se fortalezcan y se reduzca la brecha de acceso al agua y saneamiento existente, pues son actores indispensables para garantizar el derecho al agua en los territorios más remotos, tal como lo ha contemplado la Ley 2294 de 2023, “Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2022- 2026 “Colombia potencia mundial de la vida”.

Hecha la anterior precisión y con el propósito de atender los temas objeto de la consulta planteada, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones generales en referencia a los siguientes ejes temáticos: i) propiedad y responsabilidad sobre las redes de prestación del servicio público domiciliario de acueducto; (ii) imposición de servidumbres en el régimen de servicios públicos domiciliarios; (iii) cobros en la factura de servicios públicos domiciliarios, iv) Consumo suntuario del servicio de acueducto.

(i) Propiedad y responsabilidad sobre las redes de prestación del servicio público domiciliario de acueducto

El artículo 135 de la Ley 142 de 1994 dispone que las redes, equipos y elementos que integran una acometida externa, serán propiedad de quien los haya pagado. Veamos.

“Artículo 135. De la propiedad de las conexiones domiciliarias. La propiedad de las redes, equipos y elementos que integran una acometida externa será de quien los hubiere pagado, si no fueren inmuebles por adhesión. Pero ello no exime al suscriptor o usuario de las obligaciones resultantes del contrato y que se refieran a esos bienes.

Sin perjuicio de las labores propias de mantenimiento o reposición que sean necesarias para garantizar el servicio, las empresas no podrán disponer de las conexiones cuando fueren de propiedad de los suscriptores o usuarios, sin el consentimiento de ellos (…)”.

En la misma línea, el artículo 14 de la ley 142 de 1994 establece algunas definiciones en relación con la infraestructura de los servicios públicos, así:

“Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

(…).14.1. Acometida. Derivación de la red local del servicio respectivo que llega hasta el registro de corte del inmueble. En edificios de propiedad horizontal o condominios, la acometida llega hasta el registro de corte general. Para el caso de alcantarillado la acometida es la derivación que parte de la caja de inspección y llega hasta el colector de la red local.

(…).14.16. Red interna. Es el conjunto de redes, tuberías, accesorios y equipos que integran el sistema de suministro del servicio público al inmueble a partir del medidor. Para edificios de propiedad horizontal o condominios, es aquel sistema de suministro del servicio al inmueble a partir del registro de corte general cuando lo hubiere.

14.17. Red local. Es el conjunto de redes o tuberías que conforman el sistema de suministro del servicio público a una comunidad en el cual se derivan las acometidas de los inmuebles.

La construcción de estas redes se regirá por el Decreto 951 de 1989, siempre y cuando éste no contradiga lo definido en esta Ley (…)”. (Subrayas propias).

En este contexto, es preciso mencionar que la infraestructura de redes para la prestación del servicio de acueducto está compuesta por: i) una red matriz o red primaria, ii) una red local o red secundaria y iii) la acometida o red interna del inmueble, cuyas definiciones se encuentran contenidas en el artículo 2.3.1.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, así:

“Artículo 2.3.1.1.1. Definiciones. Para efecto de lo dispuesto en el presente decreto, Adóptense las siguientes definiciones:

(…).5. Red de distribución, red local o red secundaria de acueducto. Es el conjunto de tuberías, accesorios, estructura y equipos que conducen el agua desde la red matriz o primaria hasta las acometidas domiciliarias del respectivo proyecto urbanístico. Su diseño y construcción corresponde a los urbanizadores.

6. Red matriz o red primaria de acueducto. Es el conjunto de tuberías, accesorios, estructuras y equipos que conducen el agua potable desde las plantas de tratamiento o tanques hasta las redes de distribución local o secundaria.

Su diseño, construcción y mantenimiento estará a cargo del prestador del servicio quien deberá recuperar su inversión a través de tarifas de servicios públicos.

(…).10. Acometida de acueducto. Derivación de la red de distribución que se conecta al registro de corte en el inmueble. En edificios de propiedad horizontal o condominios la acometida llega hasta el registro de corte general, incluido éste.

(…).27. Instalación interna de acueducto del inmueble. Conjunto de tuberías, accesorios, estructura y equipos que integran el sistema de abastecimiento de agua del inmueble, a partir del medidor. Para edificios de propiedad horizontal o condominios, es aquel sistema de abastecimiento de agua del inmueble inmediatamente después de la acometida o del medidor de control (…)”.

De la norma en mención se puede inferir que i) el diseño, construcción y mantenimiento de la red matriz o primaria está a cargo del prestador, con cargo a las tarifas; ii) el diseño y construcción de la red de distribución local o secundaria que conduce el agua desde la red matriz o primaria hasta las acometidas domiciliarias está a cargo del urbanizador mientras esté vigente la licencia urbanística o su revalidación, posteriormente, corresponderá a los prestadores su administración, operación y mantenimiento una vez las hayan recibido; y iii) el diseño y construcción de las acometidas o redes internas está a cargo del urbanizador, mientras que el mantenimiento se encuentra a cargo del propietario del inmueble.

En este sentido, por regla general en toda infraestructura de los servicios referidos habrá unas redes externas (redes primarias y secundarias) a cargo de los prestadores y otras internas, (domiciliarias) a cargo de los propietarios y/o usuarios que habitan o usan los inmuebles, en los términos señalados.

Teniendo en cuenta lo anterior, es importante considerar que, en el régimen de servicios públicos domiciliarios ni en la regulación del servicio público de acueducto existe una infraestructura llamada "tubo madre", por lo tanto, esta Superintendencia aclara que el conjunto de tuberías, accesorios, estructura y equipos que conducen el agua desde la red matriz o primaria hasta las acometidas domiciliarias del respectivo proyecto urbanístico o inmueble, es denominado como red de distribución, red local o red secundaria de acueducto y su diseño y construcción corresponde a los urbanizadores; de modo que en concordancia con el artículo 135 de la Ley 142 de 1994, su propiedad corresponde a éstos.

Mientras que el conjunto de tuberías, accesorios, estructuras y equipos que conducen el agua potable desde las plantas de tratamiento o tanques hasta las redes de distribución local o secundaria y conocidas como “Red matriz o red primaria de acueducto”, es responsabilidad del prestador de los servicios públicos, quien recupera el costo a través de la tarifa que paga el usuario por la prestación del servicio.

Por lo tanto, de las definiciones anteriores se puede inferir que, en un sistema de acueducto, el “tubo madre” podrá forma parte de la red primaria y no de la secundaria.

En todo caso, si el "tubo madre" mencionado no hace parte de la red primaria del servicio público de acueducto será necesario revisar de qué clase de red hace parte y por ende la normativa aplicable para determinar quién es el responsable de los costos relativos a la construcción, diseño y otros gastos relacionados.

(ii) Imposición de servidumbres en el régimen de servicios públicos domiciliarios

El artículo 58 de la Constitución Política de 1991, modificado por el artículo 1o del Acto Legislativo No. 1o de 1999 establece:

“Artículo 58. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

(…). Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio.” (Subrayas propias).

De acuerdo con el artículo transcrito, cuando una Ley emitida por razones de utilidad pública o interés social entra en conflicto con los derechos de los ciudadanos, el interés privado debe ceder ante el interés público o social reconocido por la Ley.

Ahora bien, en lo referente a la constitución de servidumbres, es de señalar que el régimen básico de los servicios públicos domiciliarios contenido en la Ley 142 de 1994 consagra las disposiciones específicas concernientes a su imposición, con ocasión de la prestación de tales servicios. Veamos:

“Artículo 33. Facultades especiales por la prestación de servicios públicos. Quienes presten servicios públicos tienen los mismos derechos y prerrogativas que esta Ley u otras anteriores, confieren para el uso del espacio público, para la ocupación temporal de inmuebles, y para promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzosa de los bienes que se requiera para la prestación del servicio; pero estarán sujetos al control de la jurisdicción en lo contencioso administrativo sobre la legalidad de sus actos, y a responsabilidad por acción u omisión en el uso de tales derechos.” (subraya fuera de texto).

“Artículo 57. Facultad de imponer servidumbres, hacer ocupaciones temporales y remover obstáculos. Cuando sea necesario para prestar los servicios públicos, las empresas podrán pasar por predios ajenos, por una vía aérea, subterránea o superficial, las líneas, cables o tuberías necesarias; ocupar temporalmente las zonas que requieran en esos predios; remover los cultivos y los obstáculos de toda clase que se encuentren en ellos; transitar, adelantar las obras y ejercer vigilancia en ellos; y, en general, realizar en ellos todas las actividades necesarias para prestar el servicio. El propietario del predio afectado tendrá derecho a indemnización de acuerdo a los términos establecidos en la Ley 56 de 1981, de las incomodidades y perjuicios que ello le ocasione.

Las líneas de transmisión y distribución de energía eléctrica y gas combustible, conducciones de acueducto, alcantarillado y redes telefónicas, podrán atravesar los ríos, caudales, líneas férreas, puentes, calles, caminos y cruzar acueductos, oleoductos, y otras líneas o conducciones. La empresa interesada, solicitará el permiso a la entidad pública correspondiente; si no hubiere ley expresa que indique quien debe otorgarlo, lo hará el municipio en el que se encuentra el obstáculo que se pretende atravesar.” (subrayas fuera del texto).

“Artículo 117. La adquisición de la servidumbre. La empresa de servicios públicos que tenga interés en beneficiarse de una servidumbre, para cumplir su objeto, podrá solicitar la imposición de la servidumbre mediante acto administrativo, o promover el proceso de imposición de servidumbre al que se refiere la Ley 56 de 1981.

Artículo 118. Entidad con facultades para imponer la servidumbre. Tienen facultades para imponer la servidumbre por acto administrativo las entidades territoriales y la Nación, cuando tengan competencia para prestar el servicio público respectivo, y las comisiones de regulación”. (Subrayas propias).

En referencia al contenido de las disposiciones indicadas, la Oficina Asesora Jurídica a través del Concepto Unificado SSPD-OJU-2010-19 señaló:

“(…) El concepto de servidumbre es propio del derecho civil. En efecto, el artículo 879 del Código Civil señala que la “Servidumbre predial o simple servidumbre, es un gravamen impuesto sobre un predio, en utilidad de otro predio de distinto dueño”.

La anterior disposición, concordante con diversas preceptivas contenidas en la Ley 142 de 1994, así como con las previsiones constitucionales relacionadas con la función social de la propiedad, permiten que las empresas prestadoras de servicios públicos, puedan pasar por predios ajenos siempre y cuando ello resulte necesario para la prestación del servicio público, y se proteja al propietario afectado a través del pago de una indemnización por las incomodidades y perjuicios que la imposición de la servidumbre ocasione.

Ahora bien, aunque la regulación del Código Civil sobre servidumbres está asociada en su totalidad a predios, dentro del concepto de bienes raíces o inmuebles, en materia de servicios públicos la Ley 142 de 1994 estableció unas servidumbres especiales que afectan otro tipo de bienes esenciales para la prestación de los servicios públicos. Así, por ejemplo, el artículo 28 de la ley 142 de 1994, señala que las comisiones de regulación pueden exigir que haya posibilidad de interconectar redes cuando sea necesario para proteger a los usuarios, para garantizar la calidad del servicio o para promover la competencia.

Así las cosas, en materia de servicios públicos existe la posibilidad de afectar el ejercicio del derecho de propiedad mediante la imposición de servidumbres, no solo sobre predios o bienes raíces, sino sobre la infraestructura esencial de los operadores de servicios públicos, tales como redes, ductos, etc., de conformidad con los artículos 28 y 57 de la ley 142 de 1994.

(...). No podría entenderse, entonces, que el capricho de un propietario que se niega a la ejecución de obras públicas en un inmueble bajo su dominio pudiera oponerse legítimamente al interés de la colectividad, menos todavía si la única forma de efectuarlas implica la utilización de sus predios. La aceptación de este criterio, completamente contrario a la esencia misma del Estado Social de Derecho y opuesto al principio constitucional de prevalencia del interés general sobre el particular (artículo 1o de la C.P.), implicaría un retroceso de más de un siglo en la evolución del Derecho Público colombiano, pues ya en el artículo 30 de la Constitución de 1886 se expresaba con claridad que en caso de conflicto entre una ley dictada por motivos de utilidad pública y el bien particular o individual, éste debía ceder irremisiblemente ante aquél.

1.2. ADQUISICIÓN DE LAS SERVIDUMBRES EN MATERIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 117 de la ley 142 de 1994, la empresa que tenga interés en beneficiarse de una servidumbre, podrá solicitar su imposición mediante acto administrativo, o promover el proceso de imposición de servidumbres, contemplado en la ley 56 de 1981.

Ahora bien, según el artículo 57 de la ley 142 de 1994, el propietario el predio afectado por una servidumbre necesaria para prestar los servicios públicos correspondientes tendrá derecho a una indemnización de las incomodidades y perjuicios que se le causen, que será la que se determine en los términos establecidos en la Ley 56 de 1981, de acuerdo con la clase de servidumbre que se imponga.

Entonces, conforme a lo dispuesto en las normas citadas, las empresas de servicios púbicos carecen de competencia para imponer servidumbres; en esa medida, como se explica a continuación, la empresa que quiera beneficiarse de una servidumbre deberá acudir a la comisión de regulación respectiva, o adelantar el proceso judicial conforme a la ley 56 de 1981, de manera tal que una vez agotado el procedimiento de imposición de servidumbre puedan acceder a la misma con la retribución necesaria para el propietario del bien afecto a la servidumbre.

1.3. ENTIDADES COMPETENTES PARA IMPONER SERVIDUMBRES.

De conformidad con el artículo 118 de la ley 142 de 1994, tienen competencia para imponer servidumbres por acto administrativo, las entidades territoriales y la Nación, cuando tengan competencia para prestar el servicio respectivo, y las comisiones de regulación.

No es claro sin embargo el artículo 118 de la ley 142 de 1994, cuando le asignó competencias a las entidades territoriales y a la Nación para imponer servidumbres mediante acto administrativo, en aquellos casos en que tengan competencia para prestar el servicio público respectivo. Lo anterior, por cuanto las competencias de las autoridades administrativas deben estar expresamente señaladas en la ley, y estar sometidas a un estricto régimen de responsabilidad.

De allí que, en el caso de los municipios, podría entenderse que tal competencia existe cuando sean prestadores directos de conformidad con el artículo 367 de la Constitución Política, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 6o de la ley 142 de 1994, y, en el caso de la Nación, en el supuesto del artículo 8.6 de la ley 142 de 1994, esto es, en caso de prestación directa cuando los departamentos y los municipios no tengan la capacidad suficiente para prestar los servicios públicos. También el artículo 57 de la Ley 142 autoriza a los municipios, a falta de autoridad competente, para otorgar los permisos a que se refiere el citado artículo.

De otra parte, el artículo 118 de la Ley 142 de 1994 también confiere competencia a las comisiones de regulación para imponer servidumbres mediante acto administrativo.

Si bien la norma no precisa en qué casos las comisiones de regulación tienen competencia para imponer servidumbres, de la lectura de los artículos 28, 39.4, y 73.8 de la ley 142, se puede deducir que la facultad de las comisiones en este asunto se limita a la interconexión de redes con el propósito de aumentar la cobertura de prestación de los servicios, proteger a los usuarios, garantizar la calidad y continuidad de la prestación de los servicios, y para promover la competencia y uso eficiente de la infraestructura esencial para la prestación de los mismos.

(…). Para el servicio de acueducto, en el artículo 2.3.1.8. de la Resolución 151 de 2001, expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA, se señala que esa Comisión podrá imponer servidumbres conforme a la competencia prevista en el artículo 39.4 de la Ley 142 de 1994, esto es, cuando sea necesario el acceso compartido o de interconexión a bienes indispensables para la prestación de los servicios públicos.

1.4. PAPEL DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN MATERIA DE SERVIDUMBRES.

El artículo 6o de la Ley 142 de 1994, le otorgó una competencia especial al Superintendente de Servicios Públicos para imponer servidumbres sobre los bienes municipales necesarios para operar, cuando quiera que el municipio sea prestador directo e incumpla normas de calidad, suspenda el pago de obligaciones, o viole en forma grave las obligaciones de la ley 142 de 1994.

En tales casos, el Superintendente puede imponer servidumbres sobre los bienes municipales necesarios para que el operador seleccionado que sustituya al municipio pueda operar. La imposición de la servidumbre se hará mediante un acto administrativo y las controversias que surjan en virtud de esa acción se tramitarán a través de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho contenidas en el Código Contencioso Administrativo (…)”. (Resaltas y subrayas propias).

Conforme con las normas y concepto transcritos, los prestadores de servicios públicos domiciliarios están facultados para promover la constitución de servidumbres sobre los predios ajenos, en general, para realizar en o a través de ellos todas las actividades necesarias para garantizar la prestación del servicio público objeto de su actividad. En particular, el artículo 117 de la Ley 142 de 1994 dispone que el prestador del servicio público domiciliario que tenga interés en beneficiarse de una servidumbre podrá: (a) solicitar que se imponga mediante acto administrativo; (b) promover el proceso de imposición de servidumbres a través de actuación judicial considerando lo señalado en la Ley 56 de 1981 o (c) efectuarlas de manera voluntaria o a través de mutuo acuerdo con el propietario del bien inmueble conforme lo establece la ley civil:

a) Imposición de servidumbre a través de acto administrativo.

En relación con la primera opción descrita en el artículo 117 de la Ley 142 de 1994, es decir, la solicitud de imponer una servidumbre a través de un acto administrativo, se destaca que el artículo 118 ibidem establece que esta facultad recae en las entidades territoriales, la Nación y las Comisiones de Regulación. Para el caso de las entidades territoriales y la Nación, esta facultad se activa cuando dichas entidades territoriales tienen la competencia para prestar directamente el servicio público correspondiente, es decir, son prestadores directores, según lo establecido en los artículos 6o, numeral 8.6, artículo 8o de la Ley 142 de 1994 y artículo 367 de la Constitución Política.

En cuanto refiere a las Comisiones de Regulación, esta Superintendencia ha entendido que la facultad de imposición de servidumbres se limita solo a la interconexión de redes cuando tiene como propósito aumentar la cobertura de prestación del servicio, proteger a los usuarios, entre otros, en el marco de lo señalado en el artículo 28, numeral 39,4 artículo 39 y numeral 73.8, artículo 73 de la Ley 142 de 1994.

En ese sentido, cuando el ente territorial no sea prestador directo del servicio público respectivo, o no existan aspectos de interconexión de redes, no tendrán los entes territoriales, la Nación o las Comisiones de Regulación, respectivamente, competencia para imponer una servidumbre mediante acto administrativo.

b) Imposición de servidumbres por vía judicial.

En lo referente a la imposición de servidumbres mediante proceso judicial, las Leyes 56 de 1981 y 142 de 1994 indican que los prestadores de servicios públicos que requieran estas servidumbres para la prestación del servicio público domiciliarios, tienen la obligación de iniciar el proceso judicial pertinente para constituirla. Es preciso mencionar que este medio judicial se realizará para aquellas servidumbres que no procedan a través de un acto administrativo.

c) Servidumbres voluntarias o de mutuo acuerdo.

En el marco del régimen de derecho privado aplicable a los prestadores de servicios públicos domiciliarios(12), es posible que estos con el acuerdo de los respectivos propietarios de los bienes requeridos para imposición de servidumbre, constituyan servidumbres voluntarias para la prestación de los servicios públicos domiciliarios, tal como ha sido señalado por esta Oficina, entre otros, en el Concepto SSPD-OJ-2019-560 en el cual se indicó:

“(…) Finalmente, cabe agregar que, aunque en los términos legales previstos en la Ley 142 de 1994 y la Ley 56 de 1981, son dos los mecanismos con que un prestador de servicios públicos domiciliarios cuenta para adquirir la servidumbre (por vía administrativa y/o judicial), también hemos señalado a través del Concepto SSPD-OJ-2018-570, que, tratándose de esta última:

“Dichos procedimientos judiciales sólo podrían obviarse, en casos en los cuales las partes dispongan de sus derechos a través de mecanismos contractuales, en los que se acuerde libremente la constitución de la servidumbre o la compra y o venta del predio que se requiere para una obra de infraestructura dedicada a la prestación de servicios públicos domiciliarios.

De suerte que, al margen de las expresas precisiones legales, cabe la posibilidad del mutuo acuerdo, teniendo en cuenta que, al amparo de lo contemplado por el artículo 888 del Código Civil: “Las servidumbres, o son naturales, que provienen de la natural situación de los lugares, o legales, que son impuestas por la ley, o voluntarias, que son constituidas por un hecho del hombre. (…)” (Resaltas propias).

De esta manera, el procedimiento para la imposición del gravamen de servidumbres relacionadas con los servicios públicos domiciliarios se puede adelantar de manera regular, a través de tres formas: (i) mediante actuación administrativa, ante las autoridades que trata el artículo 118 la Ley 142 de 1994, (ii) por vía judicial, a través del proceso al que se refiere la Ley 56 de 1981, según se establece en el artículo 117 ibidem, (iii) y por mutuo acuerdo, en ejercicio de la autonomía privada de la voluntad de las partes, en el marco, entre otros, de lo señalado en el artículo 888 del Código Civil.

En todo caso, es pertinente indicar que el propietario del predio afectado por la imposición de servidumbres tiene derecho a una indemnización por las incomodidades y perjuicios que ello le ocasione, en los términos del artículo 57 de la Ley 142 de 1994.

En esa medida, cabe aclarar entonces que la indemnización de la imposición de servidumbre no suple la obligación del suscriptor o usuario del pago de los servicios públicos que son suministrados, en atención a la onerosidad del contrato de condiciones uniformes y a la no gratuidad de los servicios públicos domiciliarios.

En esa medida, la servidumbre no es un intercambio de bienes y servicios, sino un gravamen a predio, en atención al interés general, no obstante, el propietario del pedio tendrá derecho a una indemnización por las incomodidades y perjuicios que se le causen, la cual será determinada en los términos señalados en la Ley 56 de 1981, de acuerdo con la clase de servidumbre que se imponga.

Por lo anterior, en la constitución de servidumbre no se exonera al propietario del inmueble al pago de la tarifa de los servicios públicos domiciliarios.

A su vez, es de señalar que la constitución de servidumbres debe ser objeto de registro en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, con el fin de que el acto pueda ser oponible a terceros, toda vez, que la anotación en el folio de matrícula inmobiliaria constituye el único instrumento de publicidad idóneo para demostrar la existencia del gravamen. Así lo dispone el literal a), artículo 4o de la Ley 1579 de 2012 según el cual, se sujetan a registro los siguientes actos y documentos:

“Artículo 4o. Actos, títulos y documentos sujetos al registro. Están sujetos a registro:

a) Todo acto, contrato, decisión contenido en escritura pública, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes inmuebles; (...)".

Conforme con lo expuesto, en punto al primer interrogante contenido en la consulta planteada, es de indicar que todos estos mecanismos son aplicables a los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, pues a estos les resulta aplicable la Ley 142 de 1994, en los términos del artículo 1o ibidem. A su vez, para la imposición de servidumbre en los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, la Resolución compilatoria 943 de 2021, expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, en los artículos 2.4.2.7.1 y 2.4.7.2 establece:

“Artículo 2.4.2.7.1. Solicitud e imposición de servidumbre. En el evento en que las partes no hayan logrado convenir la celebración del contrato de interconexión y/o de suministro de agua potable en los términos del artículo 2.4.2.2.1 de la presente resolución, y una vez las partes o alguna de ellas lo solicite mediante escrito motivado, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA dará inicio, en los términos de los artículos 106 y siguientes de la Ley 142 de 1994, y en lo no contenido en ella, en lo previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo, a una actuación administrativa tendiente a imponer una servidumbre sobre la infraestructura operada por el proveedor, y/o señalar el peaje o remuneración correspondiente, siempre y cuando este(a) haya sido solicitado(a) expresamente.

En todo caso, con el fin de garantizar el debido proceso dentro de la actuación administrativa, se citará a las partes a una audiencia con el fin de que expongan sus argumentos respecto del alcance de la solicitud.

(Resolución CRA 759 de 2016, art. 14).

Artículo 2.4.2.7.2. Requisitos de la solicitud ante la CRA. Para dar inicio a una solicitud de imposición de servidumbre de interconexión de acueducto y/o alcantarillado y/o del peaje correspondiente, o una remuneración por el suministro de agua potable, el solicitante (potencial beneficiario, potencial proveedor, o ambos) deberá:

a) Presentar el escrito motivado en el que se informe a la Comisión las razones por las cuales no hay acuerdo entre las partes.

b) Presentar el estudio al que hace referencia el literal a) del artículo 2.4.2.2.2 de la presente resolución;

c) Informar sobre las alternativas técnicas con que cuentan sus usuarios finales, para la disposición de sus aguas residuales.

d) Contar con aprobación de la solicitud de inscripción en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos RUPS en los términos del artículo 1.1.1.9 del Título 1o del Anexo de la Resolución SSPD 20101300048765 de 2010 o aquella que la modifique, adicione o derogue.

(Resolución CRA 759 de 2016, art. 15).” (Subrayas propias).

De los artículos recientemente transcritos, se puede concluir que la CRA es la entidad competente para resolver la solicitud de imposición de servidumbre de interconexión de los servicios públicos de acueducto y/o alcantarillado, en el evento en que las partes no hayan logrado convenir la celebración del contrato respectivo, previo el lleno de los requisitos establecidos por el artículo 2.4.2.7.2 de la Resolución compilatoria CRA 943 de 2021.

No obstante, de no ser este el caso particular, es decir, de no tratarse de servidumbres de interconexión, de conformidad con lo expuesto en este concepto, así como de no tratarse de un ente territorial o nación que sean prestadores directos, la imposición de servidumbres en servicios públicos domiciliarios, para garantizar la prestación de los mismos, deberá ser tramitada por el prestador ante la autoridad judicial competente o determinar la viabilidad de un mutuo acuerdo, según cada caso en particular.

(iii) Objeto múltiple en las organizaciones o comunidades autorizadas– Acueductos veredales

Ahora bien, en este punto es importante señalar que, de acuerdo con la información proporcionada en la consulta, en el segundo interrogante que se formula no se presenta claridad acerca del tipo de interventoría que está ejecutando el "Acueducto Multiveredal". Por lo tanto, esta oficina entiende que es un servicio de interventoría, el cual no hace parte de la prestación de los servicios públicos domiciliarios.

Ahora bien, con respecto, al desarrollo de otras actividades diferentes a la prestación de los servicios públicos domiciliarios por parte de los prestadores del servicio, esta Oficina mediante el concepto SSPD-OJ-2018-251, señaló:

“(…) esta Oficina se permite recordar que el artículo 18 de la Ley 142 de 1994[3], se ha referido en torno al objeto social de los prestadores de servicios públicos, en los siguientes términos:

"Artículo 18. Objeto. La empresa de servicios públicos tiene como objeto la prestación de uno o más de los servicios públicos a los que se aplica esta ley, o realizar una o varias de las actividades complementarias, o una y otra cosa. (…)”.

Nótese que la norma citada no excluye la posibilidad de que quienes presten servicios públicos domiciliarios, desarrollen actividades distintas de aquellos y sus actividades complementarias, de lo que se sigue que las personas prestadoras de los mismos, pueden tener por objeto cualquier actividad, siempre y cuando esta se encuentre prevista en su objeto social y con su realización no se ponga en riesgo la eficiente y continua prestación del servicio público que constituye su actividad principal.

Al respecto de lo anterior, en Concepto SSPD – OJ 2009 – 574, esta Oficina Asesora expresó lo siguiente:

"En el artículo 18 de la Ley 142 de 1994, se establece que el objeto de las empresas prestadoras de servicios públicos es la prestación de uno o más de los servicios públicos a los que se aplica la mencionada ley o que puedan derivarse de actividades complementarias de los mismos.

En cuanto a la interpretación de la norma anterior, esta Oficina Asesora Jurídica se ha manifestado de manera reiterada en diferentes conceptos, entre otros los SSPD-OJ- 2007-182, SSPD-OJ-2007-227, y ha indicado que en la prestación de servicios públicos se debe dar aplicación a la libre iniciativa y a la libre competencia, sin que se dé una restricción en los objetos sociales y a las actividades a desarrollar. De la misma manera, se ha anotado que por parte de las empresas prestadoras de servicios públicos se pueden prestar otros servicios siempre y cuando estén previstos en su objeto social y ello no ponga en riesgo la prestación del servicio a su cargo de manera eficiente y continua.

Teniendo en cuenta lo anterior, la empresa podrá prestar los servicios anotados en tanto estos se encuentren dentro de su objeto social. De no ser así, dicha prestación deberá estar precedida de la respectiva reforma estatutaria teniendo en cuenta, para tal efecto, las normas que gobiernan a las empresas industriales y comerciales del orden territorial.".

Dicha posición histórica de la entidad se ha sustentado en tres argumentos: i) en los principios de libre iniciativa y libre competencia que rigen los servicios públicos domiciliarios y que no se encuentran taxativamente limitados en la Ley 142 de 1994; ii) en el hecho de que las comisiones de regulación, en todo caso, pueden exigir a las empresas de servicios públicos que tengan objeto múltiple, que pasen a uno exclusivo cuando la duplicidad del objeto limite la competencia (inciso 2o del art. 18 de la Ley 142 de 1994) y, iii) porque, en todo caso, la Ley exige llevar contabilidad separada para cada una de las actividades a ser desarrolladas lo que permite diferenciarlas y no afectar la prestación (ídem y art. 6.4.). (…)” (Subrayado fuera del texto original).

Bajo el anterior entendimiento, los prestadores de los servicios públicos domiciliarios que quieran desarrollar otro tipo de actividades diferentes a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, estas deberán encontrarse contempladas en su objeto social y no deberán afectar la prestación de los servicios públicos domiciliarios.

Cabe advertir, que este derecho no es absoluto, toda vez que las Comisiones de Regulación respectivas pueden solicitar a los prestadores tener exclusividad en su objeto, si la multiplicidad de actividades que esta realiza limita la competencia y no produce economías de escala o de aglomeración en beneficio del usuario.

Al respecto, es importante aclarar que cuando una ESP desarrolla actividades diferentes a la prestación de los servicios públicos domiciliarios y/o cualquier otra actividad regulada por la Ley 142 de 1994, estas actuaciones no estarán sujetas a la vigilancia de la Superservicios, pues sus competencias se limitan al ámbito de aplicación de la Ley 142 de 1994 y demás normativa propia de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, en los términos del artículo 79 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 6o del Decreto 1369 de 2020.

(iv) Cobros en la factura de servicios públicos domiciliarios

Bajo este entendido, vale la pena traer a colación el contenido del artículo 90 de la Ley 142 de 1994 el cual determina que los elementos de las fórmulas tarifarias son: (1o) cargo por consumo, (2o) cargo fijo y (3o) cargo por aportes de conexión. Veamos:

“ARTÍCULO 90. ELEMENTOS DE LAS FÓRMULAS DE TARIFAS. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:

90.1. Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio;

90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.

Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.

90.3. Un cargo por aportes de conexión el cual podrá cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio. También podrá cobrarse cuando, por razones de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura, siempre y cuando estas correspondan a un plan de expansión de costo mínimo. La fórmula podrá distribuir estos costos en alícuotas partes anuales (…)”. (Subrayas propias).

Ahora bien, es de indicar que conforme con lo señalado en el numeral 14.9 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, la factura de servicios públicos domiciliarios “(e)s la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de servicios públicos”. En cuanto a los requisitos que deben tener las facturas de servicios públicos, el artículo 148 ibidem se refirió en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 148. REQUISITOS DE LAS FACTURAS. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.

En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario”. (Subrayas propias).

En este contexto, el artículo 8o del Decreto 2223 de 1996, modificado por el artículo 1o del Decreto 828 de 2007 establece que los prestadores solo podrán cobrar en la factura los conceptos relacionados con la prestación directa de los servicios públicos domiciliarios, sin que sea procedente el cobro de bienes y servicios que no tengan relación con el suministro y prestación del servicio o con la ejecución del contrato, como tampoco el cobro de aspectos que alteren la estructura tarifaria establecida para cada servicio público domiciliario. Veamos:

“ARTÍCULO 8. DE LOS COBROS NO AUTORIZADOS. Las empresas que presten servicios públicos domiciliarios, únicamente podrán cobrar tarifas por concepto de la prestación de dichos servicios y de aquellos de que trata la Ley 142 de 1994. En este último evento, previa celebración de convenios con este propósito.

En consecuencia, las empresas que presten los servicios públicos domiciliarios, no podrán incluir en la factura correspondiente cobros distintos de los originados en la prestación efectiva de los mencionados servicios, aunque existan derechos o conceptos cuyo cobro esté fundamentado en otras normas de carácter legal, salvo que cuenten con la autorización expresa del usuario.

Cuando el usuario lo requiera, podrá cancelar únicamente los valores correspondientes al servicio público domiciliario, para lo cual deberá dirigirse a las oficinas de la respectiva empresa o entidad o a los puntos donde aquellas realizan sus operaciones comerciales, con el fin de que se facilite la factura requerida para pago de dichos valores.

Las entidades y empresas que pretendan incluir en las facturas de servicios públicos cuotas derivadas de créditos otorgados a los usuarios, deberán garantizar las facilidades que permitan al usuario en todo caso cancelar la tarifa correspondiente al servicio público sin que en ningún caso se generen cobros adicionales por dicha gestión. La empresa no podrá suspender el servicio público por el no pago de conceptos diferentes al directamente derivado del mismo.

El valor de las cuotas derivadas de tales créditos deberá totalizarse por separado del servicio público respectivo de modo que quede claramente expresado cada concepto. Las deudas originadas de obligaciones diferentes al pago de servicios públicos no generarán solidaridad respecto del propietario de inmueble, salvo que este así lo haya aceptado en forma expresa". (Subrayas propias).

Así las cosas, los prestadores no podrán incluir en la factura cobros distintos a los originados por la prestación efectiva de los servicios públicos domiciliarios, tales como, por ejemplo, el cobro por compra de electrodomésticos, seguros, u otros conceptos comerciales.

En el evento en el que el prestador incluya en la factura este tipo de cobros, se debe tener presente, al tenor de la norma transcrita, lo siguiente:

- La inclusión de estos cobros deberá estar autorizada de manera expresa por el suscriptor o usuario.

- Las obligaciones originadas por conceptos diferentes a la prestación del servicio o ejecución del contrato de condiciones uniformes, deberán totalizarse por separado en la factura del servicio público domiciliario respectivo, a fin de que el usuario o suscriptor pueda realizar el pago del servicio público domiciliario de manera independiente al pago de los otros conceptos, para lo cual, deberá dirigirse a las oficinas del prestador el cual facilitará la factura requerida para pago del consumo del servicio.

- El usuario y/o suscriptor podrá pagar únicamente el valor del servicio público domiciliario respectivo, sin que la falta de pago de otros conceptos pueda generar suspensión de dicho servicio por parte del prestador.

De este modo, para que el prestador de servicios públicos domiciliarios pueda incluir en la factura aspectos diferentes a los establecidos por la normativa, deberán ser incluidos como “otros cobros” y estar autorizados por el suscriptor y/o usuario, dando cumplimiento a lo señalado en los artículos 148 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 8o del Decreto 2223 del 1996, modificado por el artículo 1o del Decreto 828 de 2007 citados.

v) Consumo suntuario del servicio de acueducto

En cuanto a los límites del consumo del servicio de acueducto, es pertinente citar lo indicado en el Concepto SSPD-OJ-2022-625, en los siguientes términos:

“(…) En línea con lo anterior, el artículo 3o de la Resolución CRA 750 de 2016, actualmente compilada en el artículo 2.6.1.3. de la Resolución CRA 943 de 2021, determinó el consumo, así como la definición de consumo complementario y suntuario, con el propósito de que los prestadores puedan determinar en función a qué tipo de consumo se calcula el servicio:

Artículo 2.6.1.3. Rangos de consumo. Adóptense los siguientes rangos de consumo para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, en función de la altura sobre el nivel del mar de la ciudad o municipio respectivo, una vez cumplida la progresividad prevista en el artículo 2.6.1.4 de la presente resolución:

1. Ciudades y municipios con altitud promedio por encima de 2.000 metros sobre el nivel del mar.

- Consumo básico: Es aquel que satisface las necesidades esenciales de una familia ubicada en una altitud promedio por encima de 2.000 metros sobre el nivel del mar, el cual se fija en 11 m3 mensuales por suscriptor facturado.

2. Ciudades y municipios con altitud promedio entre 1.000 y 2.000 metros sobre el nivel del mar.

- Consumo básico: Es aquel que satisface las necesidades esenciales de una familia ubicada en una altitud promedio entre 1.000 y 2.000 metros sobre el nivel del mar, el cual se fija en 13 m3 mensuales por suscriptor facturado.

- Consumo complementario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio entre 1.000 y 2.000 metros sobre el nivel del mar, mayor de 13 m3 y menor o igual a 26 m3 mensuales por suscriptor facturado.

- Consumo suntuario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio entre 1.000 y 2.000 metros sobre el nivel del mar, mayor a 26 m3 mensuales por suscriptor facturado.

- Consumo complementario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio por encima de 2.000 metros sobre el nivel del mar, mayor de 11 m3 y menor o igual a 22 m3 mensuales por suscriptor facturado.

- Consumo suntuario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio por encima de 2.000 metros sobre el nivel del mar, mayor a 22 m3 mensuales por suscriptor facturado.

3. Ciudades y municipios con altitud promedio por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar.

- Consumo básico: Es aquel que satisface las necesidades esenciales de una familia ubicada en una altitud promedio por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar, el cual se fija en 16 m3 mensuales por suscriptor facturado.

- Consumo complementario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar, mayor de 16 m3 y menor o igual a 32 m3 mensuales por suscriptor facturado.

- Consumo suntuario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar, mayor a 32 m3 mensuales por suscriptor facturado. (Resolución CRA 750 de 2016, art. 3o)”. (Subrayas propias).

En este sentido, el tipo de consumo está sujeta a unos rangos que dependen de la altitud de las ciudades y municipios. Así, la clasificación del tipo de consumo dependerá de la ubicación del respectivo municipio. A manera de ejemplo, si un municipio se encuentra ubicado por encima de los 2.000 metros sobre el nivel del mar, el consumo será “Consumo básico” hasta los “11 m3, mensuales por suscriptor facturado”. Por encima de dicho consumo y hasta los 22m3, será catalogado como “complementario”, mientras que el consumo por encima de dicho límite, será “suntuario”.

Así las cosas, habrá de tomarse el consumo promedio en función de la altura sobre el nivel del mar del lugar donde se recibe el servicio, y para determinar o calcular el promedio de consumo de los habitantes por cada suscriptor, se dividirá el consumo entre el número de usuarios que se beneficien con el servicio.”.

Bajo este contexto, el consumo básico corresponde al que satisface las necesidades esenciales de una familia, esto es, el que atiende las necesidades y actividades del hogar tales como: lavado de ropa, servicios sanitarios, ducha, aseo de vivienda, consumo propio, lavado manos y la preparación de alimentos, entre otros, los cuales, varían con la altitud sobre el nivel del mar del municipio o ciudad.

Así las cosas, de acuerdo con la regulación, será suntuario el consumo del servicio de acueducto, de una familia ubicada en ciudades y municipios con altitud promedio por encima de 2.000 metros sobre el nivel del mar, mayor a 22 m3 mensuales por suscriptor facturado. El de una familia ubicada a una altitud promedio entre 1.000 y 2.000 metros sobre el nivel del mar, mayor a 26 m3 mensuales por suscriptor facturado. Y el de una familia ubicada en una altitud promedio por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar, mayor a 32 m3 mensuales por suscriptor facturado.

vi) Ubicación de los medidores en el servicio público de acueducto

En cuanto a la ubicación o el cambio de la localización de los medidores en el servicio público de acueducto es necesario remitirse al artículo 2.3.1.3.2.3.12 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, el cual señala:

“ARTÍCULO 2.3.1.3.2.3.12. De la obligatoriedad de los medidores de acueducto.

(…)

La entidad prestadora de los servicios públicos determinará el sitio de colocación de los medidores, procurando que sea de fácil acceso para efecto de su mantenimiento y lectura y podrá instalar los medidores a los inmuebles que no lo tienen, en este caso el costo del medidor correrá por cuenta del suscriptor o usuario (…)”.

De acuerdo con la disposición citada, es facultad del prestador del servicio establecer la localización de los medidores y solicitar a los suscriptores o usuarios la reubicación del dispositivo de medición, con el propósito de facilitar el acceso y las actividades relacionadas con las lecturas de los consumos y de mantenimiento, así como las revisiones técnicas que se precisen.

Finalmente, es preciso señalar que, en el régimen de servicios públicos domiciliarios, no existe una disposición normativa específica que establezca una distancia exacta para la ubicación de los medidores. Sin embargo, es fundamental que su ubicación sea accesible para la lectura y mantenimiento.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a resolver cada uno de los interrogantes planteados:

“1. ¿El acueducto Multiveredal el Hato, puede exigir la servidumbre de un terreno privado para colocarlo a nombre de ellos por escritura pública a cambio del agua?”.

Los prestadores de servicios públicos domiciliarios se encuentran facultados para promover la imposición de servidumbres para la prestación de dichos servicios. En particular, de acuerdo con lo establecido en las Leyes 56 de 1981 y 142 de 1994 los prestadores podrán (i) solicitar que se imponga la servidumbre mediante acto administrativo; (ii) promover el proceso de imposición de servidumbres a través de actuación judicial; o (iii) constituir servidumbres de manera voluntaria.

En este orden de ideas, el artículo 118 de la Ley 142 de 1994 establece que será procedente la imposición de servidumbres mediante acto administrativo, cuando las entidades territoriales y la Nación tengan competencia para prestar el servicio público respectivo. Esta facultad se activa cuando dichas entidades territoriales tienen la competencia para prestar directamente el servicio público correspondiente, según lo establecido en los artículos 6, numeral 8.6, artículo 8o de la Ley 142 de 1994 y artículo 367 de la Constitución Política, razón por la cual, cuando el ente territorial no sea prestador directo del servicio público respectivo, no tendrá la competencia para imponer una servidumbre mediante acto administrativo.

Por su parte, la imposición de servidumbres se adelantará mediante proceso judicial, en los casos que no sea procedente a través de acto administrativo. En todo caso, deberá verificarse lo señalado en las Leyes 56 de 1981 y 142 de 1994, considerando que los prestadores de servicios públicos que requieran dicha imposición tienen la obligación de iniciar el proceso judicial necesario para constituirla.

Efectivamente, los prestadores de servicios públicos no tienen la facultad de imponer o exigir la constitución de servidumbres por cuenta propia. Por lo tanto, deberán verificar si pueden obtener la servidumbre a través de un acto administrativo. En caso de no poder hacerlo por esta vía, tendrán que iniciar el proceso judicial correspondiente, de acuerdo con lo establecido en la Ley 56 de 1981. De esta manera, una vez agotado el procedimiento de imposición de servidumbre, podrán acceder a la misma con la retribución necesaria para el propietario del bien afectado por la servidumbre.

A su vez, podrá verificar la procedencia de una servidumbre de mutuo acuerdo o voluntaria, conforme con lo expuesto en los considerandos del presente Concepto.

Finalmente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 57 de la Ley 142 de 1994, es importante destacar que, en todo caso, el propietario del predio afectado por la imposición de servidumbres tiene derecho a una indemnización por las incomodidades y perjuicios que ello le ocasione. Cabe aclarar entonces que, la indemnización de la imposición de servidumbre no suple la obligación del suscriptor o usuario del pago de los servicios públicos que son suministrados, en atención a la onerosidad del contrato de condiciones uniformes y a la no gratuidad de los servicios públicos domiciliarios.

En esa medida, la servidumbre no es un intercambio de bienes y servicios, sino un gravamen a predio, en atención al interés general, no obstante, el propietario del pedio tendrá derecho a una indemnización por las incomodidades y perjuicios que se le causen, la cual será determinada en los términos señalados en la Ley 56 de 1981, de acuerdo con la clase de servidumbre que se imponga. Por lo anterior, en la constitución de servidumbre no se exonera al propietario del inmueble al pago de la tarifa de los servicios públicos domiciliarios.

“2. ¿(U)n acueducto multiveredal puede cobrar dinero por una interventoría, sabiendo que este es una entidad del municipio de Medellín?”.

En el presente interrogante no se hace claridad acerca del tipo de interventoría que está ejecutando el "Acueducto Multiveredal". Por lo tanto, esta oficina entiende que es un servicio de interventoría, el cual no hace parte de la prestación de los servicios públicos domiciliarios.

Ahora bien, cabe aclarar que con el artículo 18 de la Ley 142 de 1994, los prestadores de servicios públicos domiciliarios podrán prestar uno o más servicios públicos domiciliarios o actividades complementarias, siempre y cuando estos se encuentren contemplados en su objeto social, y la Comisión de regulación pertinente, no determine el deber de tener un objeto exclusivo. Asimismo, la disposición no prohibió que los prestadores del servicio puedan realizar cualquier otra actividad o servicio diferente a los contemplados en la Ley 142 de 1994, siempre y cuando se encuentren comprendidos en su objeto social.

En esa medida los prestadores de los servicios públicos domiciliarios que quieran desarrollar otro tipo de actividades diferentes a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, estas deberán encontrarse contempladas en su objeto social y no deberán afectar la prestación de los servicios públicos domiciliarios.

Al respecto, es importante aclarar que cuando una ESP desarrolla actividades diferentes a la prestación de los servicios públicos domiciliarios y/o cualquier otra actividad regulada por la Ley 142 de 1994, estas actuaciones no estarán sujetas a la vigilancia de la Superservicios, pues sus competencias se limitan al ámbito de aplicación de la Ley 142 de 1994 y demás normativa propia de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, en los términos del artículo 79 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 6o del Decreto 1369 de 2020.

“3. ¿Cómo nuevo cliente del acueducto multiveredal el hato, tengo la obligación de hacer el trabajo del acueducto o tubo madre y correr con todos los gastos de este, o es responsabilidad específicamente del acueducto multiveredal el hato?”.

El artículo 2.3.1.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 establece que la infraestructura de acueducto y alcantarillado se encuentra conformada por tres tipos de redes: (i) red matriz o primaria, (ii) red local o secundaria, y (iii) redes internas. En ese sentido, por regla general, en toda infraestructura de los servicios de acueducto y alcantarillado habrá unas redes externas (redes primarias y secundarias) a cargo de los prestadores y urbanizadores, respectivamente, y otras internas (domiciliarias) a cargo de los propietarios y/o usuarios que habitan o usan los inmuebles.

De esta manera, el diseño, construcción y mantenimiento de la red matriz o primaria está a cargo del prestador, con cargo a las tarifas.

Es indispensable aclarar que, en el régimen de servicios públicos domiciliarios ni en la regulación del servicio público de acueducto existe una infraestructura llamada "tubo madre", por lo tanto, esta Superintendencia aclara que el conjunto de tuberías, accesorios, estructura y equipos que conducen el agua desde la red matriz o primaria hasta las acometidas domiciliarias del respectivo proyecto urbanístico o inmueble, es denominado como red de distribución, red local o red secundaria de acueducto y su diseño y construcción corresponde a los urbanizadores; de modo que en concordancia con el artículo 135 de la Ley 142 de 1994, su propiedad corresponde a éstos.

Mientras que el conjunto de tuberías, accesorios, estructuras y equipos que conducen el agua potable desde las plantas de tratamiento o tanques hasta las redes de distribución local o secundaria y conocidas como “Red matriz o red primaria de acueducto”, es responsabilidad del prestador de los servicios públicos, quien recupera el costo a través de la tarifa que paga el usuario por la prestación del servicio.

Por lo tanto, de las definiciones anteriores se puede inferir que, en un sistema de acueducto, el “tubo madre” podrá forma parte de la red primaria, en todo caso, donde el elemento o parte de la red no corresponda al "tubo madre" mencionado, será necesario revisar la normativa aplicable para determinar quién es el responsable de los costos relativos a la construcción, diseño y otros gastos relacionados, normativa que fue detallada en las consideraciones.

“4. ¿Después de un sobre consumo de agua cual sería el valor de ese metro cubico, en este caso quien regula ese valor?”.

De acuerdo con el artículo 73 de la Ley 142 de 1994, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico tiene como función “(...) regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abusos de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad”.

Para llevar a cabo las funciones mencionadas, la Comisión establece las metodologías tarifarias que los prestadores de servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado utilizan para calcular los costos relacionados con la prestación de estos servicios, aplicando las fórmulas tarifarias definidas para cada uno de los componentes del servicio.

En este orden de ideas, el marco tarifario para prestadores con hasta 5.000 suscriptores en áreas urbanas, así como aquellos que brindan servicio en áreas rurales sin importar el número de suscriptores, se rige por la Resolución CRA 825 de 2017, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021. Para los prestadores que atienden a más de 5.000 suscriptores, la regulación aplicable es la Resolución CRA 688 de 2014, también compilada en la Resolución CRA 943 de 2021.

Según el Concepto 20230120062941 emitido por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) en el año 2023, la CRA establece las metodologías tarifarias que los prestadores de servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado deben utilizar para calcular los costos relacionados con la prestación de estos servicios. Estas metodologías tarifarias son de obligatorio cumplimiento para los prestadores de servicios, quienes al fijar sus tarifas están sujetos a la regulación de la CRA, tal como lo dispone el artículo 88 de la Ley 142 de 1994. Veamos lo que al respecto señala el citado concepto:

“Ambas metodologías prevén la determinación de unos costos de referencia que para el servicio público de acueducto se dividen en i) el cargo fijo que corresponde a la suma del Costo Medio de Administración - CMA y el Costo Medio de Administración por Inversiones Ambientales Adicionales para la Protección de Cuencas y Fuentes de Agua - CMAP; y ii) el cargo por consumo que se calcula por m3 y será equivalente a la suma del Costo Medio de Operación - CMO, del Costo Medio de Inversión - CMI, del Costo Medio Variable por Inversiones Ambientales Adicionales para la Protección de Cuencas y Fuentes de Agua - CMP y el Costo Medio generados por Tasas de Uso - CMT, cargo que será multiplicado por el número de metros cúbicos consumidos por el usuario.

Por otra parte, se informa que mediante la Resolución CRA 03 de 1996, integrada en la Resolución CRA 151 de 2001, se vinculó al régimen de libertad regulada a las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, en el cual las tarifas son fijadas autónomamente por las juntas directivas de las empresas que presten estos servicios o por quien haga sus veces, o por el alcalde del municipio cuando los servicios sean prestados directamente por la administración municipal, quienes obran como entidad tarifaria local.

Por tanto, a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA le corresponde establecer las fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos, mientras que las personas prestadoras de manera autónoma, a través de la entidad tarifaria local respectiva, fijan las tarifas. En consecuencia, las tarifas de los servicios de acueducto y alcantarillado varían para cada prestador dependiendo de las condiciones particulares de costos y demanda en las áreas de prestación atendida”. (Subrayas propias).

Del referido pronunciamiento se colige que, (i) la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) establece las fórmulas para la fijación de tarifas de acueducto y alcantarillado, que se dividen en cargo fijo y cargo por consumo. (ii) Las empresas prestadoras calculan las tarifas de acuerdo con estas fórmulas, tomando en cuenta los costos de operación, inversión y factores ambientales, entre otros y finalmente, (iii) la fijación final de las tarifas es responsabilidad de las juntas directivas de las empresas prestadoras o de las autoridades municipales, dependiendo de quién se encargue de la prestación directa del servicio. Por lo tanto, las tarifas varían entre prestadores debido a las diferencias en costos y demandas locales.

Ahora bien, el artículo 3o de la Resolución CRA CRA 750 de 2016, actualmente compilada en el artículo 2.6.1.3. de la Resolución CRA 943 de 2021, determinó el consumo, así como la definición de consumo complementario y suntuario. Así, para determinar o calcular el promedio de consumo de los habitantes, habrá de tomarse el consumo promedio en función de la altura sobre el nivel del mar del lugar donde se recibe el servicio, conforme lo dispone este artículo. El consumo por encima de dichos limites será un consumo suntuario.

De acuerdo con la regulación, será suntuario el consumo del servicio de acueducto, de una familia ubicada en ciudades y municipios con altitud promedio por encima de 2.000 metros sobre el nivel del mar, mayor a 22 m3 mensuales por suscriptor facturado. El de una familia ubicada a una altitud promedio entre 1.000 y 2.000 metros sobre el nivel del mar, mayor a 26 m3 mensuales por suscriptor facturado. Y el de una familia ubicada en una altitud promedio por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar, mayor a 32 m3 mensuales por suscriptor facturado.

“5. ¿Cuál es la distancia propuesta para la ubicación de los contadores de una casa? Ya que la distancia del contador desde mi hogar es muy lejana y se me dificulta regularlo”.

En cuanto a la ubicación o el cambio de la localización de los medidores, es un aspecto facultativo del prestador a efectos de facilitar a este el acceso, entre otros, para realizar las lecturas de los consumos y los mantenimientos.

Para el caso del servicio de acueducto, el artículo 2.3.1.3.2.3.12 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 establece que cada acometida debe contar con un medidor de acueducto, si es técnicamente posible. Este medidor debe ser instalado conforme a los programas de micromedición establecidos por las empresas prestadoras de servicios públicos, de conformidad con las regulaciones desarrolladas por la CRA.

Adicional a lo anterior, la disposición reglamentaria señala que es facultad del prestador del servicio establecer la localización de los medidores y solicitar a los suscriptores o usuarios la reubicación del dispositivo de medición, con el propósito de facilitar el acceso y las actividades relacionadas con las lecturas de los consumos y de mantenimiento, así como las revisiones técnicas que se precisen.

Finalmente, es preciso señalar que, en el régimen de servicios públicos domiciliarios, no existe una disposición normativa específica que establezca una distancia exacta para la ubicación de los medidores (contadores). Sin embargo, es fundamental que su ubicación sea accesible para la lectura y mantenimiento. En este caso, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) delega la responsabilidad de instalación y mantenimiento a las empresas prestadoras de servicios públicos, quienes determinan las distancias adecuadas según factores técnicos y operativos.

Finalmente, se le informa que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado: 20245291526082.

TEMA: ORGANIZACIONES AUTORIZADAS – ACUEDUCTOS VEREDALES.

Subtemas: Infraestructura, aportes, servidumbre, medición y consumo del servicio público domiciliario de acueducto.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”.

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

6. "Por la cual se dictan normas sobre obras públicas de generación eléctrica, y acueductos, sistemas de regadío y otras y se regulan las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras".

7. “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones.”.

8. "Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

9. "Por el cual se señalan normas que garantizan la participación activa de la comunidad en el cumplimiento de los compromisos del Pacto Social de Productividad, Precios y Salarios".

10. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.".

11. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”.

12. “ARTÍCULO 31. RÉGIMEN DE LA CONTRATACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 3 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Los contratos que celebren las entidades estatales que prestan los servicios públicos a los que se refiere esta ley no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, salvo en lo que la presente ley disponga otra cosa. (…)” (subraya fuera de texto) (Ley 142 de 1994).

“ARTÍCULO 32. RÉGIMEN DE DERECHO PRIVADO PARA LOS ACTOS DE LAS EMPRESAS. Salvo en cuanto la Constitución Política o esta Ley dispongan expresamente lo contrario, la constitución, y los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en esta Ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado.

La regla precedente se aplicará, inclusive, a las sociedades en las que las entidades públicas sean parte, sin atender al porcentaje que sus aportes representen dentro del capital social, ni a la naturaleza del acto o del derecho que se ejerce.

<Aparte entre paréntesis cuadrados [...] suprimido mediante FE DE ERRATAS. El texto corregido es el siguiente:> Se entiende que la autorización para que una entidad pública haga parte de una empresa de servicios públicos organizada como sociedad por acciones, faculta a su representante legal, de acuerdo con los estatutos de la entidad, para realizar respecto de la sociedad, las acciones y los derechos inherentes a ellas [y] todos los actos que la ley y los estatutos permiten a los socios particulares.” (subraya fuera de texto) (Ley 142 de 1994).