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CONCEPTO 449 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señor
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relacionadas con la prestación los servicios públicos de acueducto y saneamiento básico a una copropiedad, relacionadas con la medición y facturación, los dispositivos de medición, la infraestructura y provisión por parte de las constructoras y el uso de tanques de almacenamiento y carrotanques, las cuales, serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015[7]
Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-02, actualizado el 3 de junio de 2021
Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03
Concepto SSPD-OJ-2022-103
Concepto SSPD-OJ-2021-117
Concepto SSPD-OJ-2019-201
Concepto SSPD-OJ-2018-736
CONSIDERACIONES
Previo a emitir un pronunciamiento sobre la consulta formulada es necesario reiterar que, a través de la instancia consultiva, no es posible que esta Oficina se pronuncie sobre situaciones de carácter particular y concreto, motivo por el cual se procederá a emitir un concepto de carácter general, sin que el mismo comprometa la responsabilidad de la Superintendencia o tenga carácter obligatorio y vinculante, ya que se emite conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Lo anterior, ya que esta Superintendencia carece de competencia para pronunciarse frente a funciones distintas a las asignadas en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994 y artículo 6 del Decreto 1369 de 2020. No obstante, con el propósito de orientar la consulta y responder al interrogante formulado, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones generales en referencia a la operación de una estación de bombeo de aguas residuales, así como la responsabilidad en su manejo, se hará referencia de manera general a los siguientes ejes temáticos:
i. Aspectos generales del servicio público domiciliario de acueducto y el suministro de agua no potable.
Los artículos 365 y 367 de la Constitución Política en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 142 de 1994, determinan de forma expresa cuáles son los servicios públicos “domiciliarios”, considerando como tal los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía, y gas combustible, así como sus actividades complementarias.
Ahora bien, en relación con el servicio público domiciliario de acueducto y sus actividades complementarias, cuya inspección, vigilancia y control se encuentra a cargo de la Superservicios, es preciso hacer referencia a algunas definiciones contenidas en el artículo 14 de la Ley 142 de 1994:
“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(…)
14.2. ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA DE UN SERVICIO PÚBLICO. Son las actividades a que también se aplica esta Ley, según la precisión que se hace adelante, al definir cada servicio público. Cuando en esta Ley se mencionen los servicios públicos, sin hacer precisión especial, se entienden incluidas tales actividades.
(…)
14.21. SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. Son los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica (…), y distribución de gas combustible, tal como se definen en este capítulo.
14.22. SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ACUEDUCTO. Llamado también servicio público domiciliario de agua potable. Es la distribución municipal de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y medición. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias tales como captación de agua y su procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conducción y transporte.” (Subraya fuera de texto)
Del contenido de estas definiciones se desprende que, para la prestación del servicio público domiciliario de acueducto, se requiere tuberías y conductos, los cuales se denominan en términos generales redes de acueducto (primarias y secundarias), las cuales conforman la infraestructura de prestación de este servicio, y es justamente a través de estas redes que el líquido vital se conduce y transporta desde el lugar de su procesamiento y tratamiento, hasta el inmueble al cual se le va a prestar el servicio.
En este sentido, teniendo en cuenta que el servicio público domiciliario de acueducto es la distribución por red de agua potable, implica que para poder realizar su prestación debe existir una infraestructura que permita el acceso del mismo al domicilio del usuario y/o suscriptor, mediante redes físicas o humanas con puntos terminales en los lugares donde habitan o laboran los usuarios del servicio, bajo la regulación, control y vigilancia del Estado, a cambio del pago de una tarifa previamente establecida, con el objeto de satisfacer las necesidades básicas de bienestar y salubridad de los usuarios, como lo señala la norma.
Ahora bien, el artículo 136 ibídem consagra, a su vez, la obligación a cargo de los prestadores del servicio de acueducto, de realizar una prestación “(…) continua de un servicio de buena calidad, es la obligación principal de la empresa en el contrato de servicios públicos (…).”
En este sentido, la calidad de la prestación del servicio público domiciliario, así como su naturaleza de tal, se materializa a partir de la prestación del servicio de agua apta para el consumo humano o agua potable. De esta forma, en referencia a los conceptos de agua potable, agua cruda y planta de tratamiento o de potabilización, el artículo 2 del Decreto 1575 de 2007, referente al Sistema para la Protección y Control de la calidad del Agua para Consumo Humano.
Por su parte, el artículo 9 ibídem con respecto a la responsabilidad de los prestadores de este servicio frente a la calidad del agua establece, entre otras, la de realizar el control de las características físicas, químicas y microbiológicas del agua para consumo humano, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 9. RESPONSABILIDAD DE LAS PERSONAS PRESTADORAS. Las personas prestadoras que suministran o distribuyen agua para consumo humano, en relación con el control sobre la calidad del agua para consumo humano, sin perjuicio de las obligaciones consagradas en la Ley 142 de 1994 y las disposiciones que la reglamentan, sustituyan o modifiquen, deberán cumplir las siguientes acciones:
1. Realizar el control de las características físicas, químicas y microbiológicas del agua para consumo humano, como también de las características adicionales definidas en el mapa de riesgo o lo exigido por la autoridad sanitaria de la jurisdicción, según se establezca en la reglamentación del presente decreto, para garantizar la calidad del agua para consumo humano en cualquiera de los puntos que conforman el sistema de suministro y en toda época del año.
(…)
PARÁGRAFO 1. Las acciones previstas en el presente artículo serán exigibles para las personas prestadoras del suministro de agua para consumo humano, en zonas urbanas o rurales, hasta en los sitios en donde se hayan instalado dispositivos para regular o medir el agua consumida por los usuarios.
No existiendo en zonas urbanas o rurales los dispositivos para regular o medir el agua consumida por los usuarios, serán exigibles hasta el punto en donde la tubería ingrese a la propiedad privada o hasta el registro o llave de paso que haya colocado la persona prestadora que suministra o distribuye agua para consumo humano, como punto final de la red de distribución, respectivamente. (…)” (subraya fuera de texto)
Conforme con la norma en cita, los prestadores del servicio público domiciliario de acueducto, además de las obligaciones establecidas en la Ley 142 de 1994, debe atender lo señalado en el citado Decreto 1575 de 2007, por lo cual deberá garantizar la calidad del agua apta para consumo humano. Aspecto que será exigible tanto para la zona urbana como rural, hasta el dispositivo de medición del usuario.
A su vez, el artículo 13 ibídem establece como parte de los instrumentos básicos para garantizar la calidad del agua para el consumo humano, el índice de riesgo municipal por abastecimiento de agua para el consumo humano – IRABAM, en el que se ponderan, entre otros factores, los índices de tratamiento y continuidad del servicio, de los sistemas de acueducto.
En concordancia con lo anterior, el artículo 2 de la Resolución 2115 del 2007 expedida por el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social) y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), establece las características físicas que debe tener el agua apta para el consumo humano, la cual debe ser observada por los prestadores de este servicio en el marco de la Ley 142 de 1994, para su adecuada prestación.
De esta forma, a partir de las normas enunciadas la prestación del servicio público domiciliario de acueducto tiene como elemento principal el suministro de agua potable o tratada a los usuarios del servicio, esto es, de agua que cuente con las características físicas, químicas y microbiológicas requeridas para el consumo humano, a través de la infraestructura que para el efecto se encuentre construida, con la continuidad y calidad debidas. Por el contrario, el suministro de agua cruda o sin tratar, no constituirá prestación del servicio público domiciliario de acueducto, toda vez, que irá en contra de lo dispuesto en las normas legales, reglamentarias y regulatorias que gobiernan la prestación de los servicios públicos domiciliarios.
Ahora bien, es preciso mencionar que la prestación del servicio de acueducto en zonas rurales y bajo esquemas diferenciales de prestación del servicio, podrá considerar lo que la norma ha denominado “progresividad en las condiciones diferenciales de los servicios de acueducto, alcantarillado o aseo en zonas rurales”, desarrollado en el artículo 2.3.7.1.2.2 del Decreto 1077 de 2015, el cual señala:
“ARTÍCULO 2.3.7.1.2.2. PROGRESIVIDAD EN LAS CONDICIONES DIFERENCIALES DE LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO O ASEO EN ZONAS RURALES. <Artículo adicionado por el artículo 2 del Decreto 1898 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> Los prestadores de acueducto, alcantarillado o aseo que operen en zonas rurales podrán sujetarse a las siguientes condiciones diferenciales:
1. Calidad del agua: El prestador del servicio de acueducto en zona rural que suministre agua con algún nivel de riesgo en su área de prestación, deberá establecer el plazo del cumplimiento de los estándares de calidad de agua potable establecidos en el Decreto 1575 de 2007 y su reglamentación, o aquellos que los modifiquen, adicionen o sustituyan.
Mientras se cumple el plazo, la persona prestadora del servicio de acueducto implementará el uso de dispositivos o técnicas de tratamiento de agua, o suministrará agua apta para consumo humano empleando medios alternos como son carrotanques, pilas públicas y otros. coordinación con el municipio o distrito, la autoridad ambiental y la autoridad sanitaria, divulgarán ampliamente a los usuarios que reciben agua con algún nivel de riesgo las orientaciones técnicas para el tratamiento y manejo del agua para consumo humano al interior de la vivienda. (…)” (subraya fuera de texto)
Conforme con la norma en cita, en cuanto refiere a la prestación en zonas rurales y bajo esquemas diferenciales de prestación, el prestador podrá adoptar ciertas condiciones diferenciales, particularmente en cuanto a la calidad del agua, podrá durante un plazo realizar la prestación con ciertas condiciones mientras se adoptan los estándares de calidad del agua establecidos por la norma. Para este evento, el prestador en coordinación con el municipio y demás autoridades, deberán divulgar este aspecto, así como orientar a los usuarios sobre las técnicas de tratamiento y manejo.
En este sentido es preciso concluir que, de realizarse la prestación del servicio público domiciliario de acueducto con agua que no es potable o apta para el consumo humano y destinada a dicho consumo, se entenderá una indebida prestación y con ello el incumplimiento normativo al cual están sujetos los prestadores de servicios públicos domiciliarios, salvo las excepciones de la norma, lo cual conllevará a que se inicie por esta Superintendencia y respecto del prestador, las actuaciones administrativas del caso que podrán culminar con sanciones en el marco de lo señalado en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994.
A su vez, conforme con lo indicado y en el evento en que el servicio público domiciliario de acueducto sea prestado en debida forma, es decir, en el marco de lo señalado en la Ley 142 de 1994, Decreto 1077 de 2015 y regulación emitida por la Comisión de Regulación del Sector, es decir, Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, se configurara la celebración del contrato de prestación del servicio público, el cual existe desde que el prestador define las condiciones de prestación y el usuario solicita recibir el servicio siempre que se encuentre en las condiciones para el efecto.
ii. Medición de consumos en los servicios públicos de acueducto y alcantarillado
Con respecto a la medición del consumo de los servicios públicos domiciliarios, los artículos 9 y 146 de la Ley 142 de 1994 disponen lo siguiente:
“Artículo 9 Derecho de los usuarios. (…)
9.1. obtener de las empresas la medición de sus consumos reales mediante instrumentos tecnológicos apropiados, dentro de los plazos y términos que para el efecto fije la comisión reguladora, con atención a la capacidad técnica y financiera de las empresas o las categorías de los municipios establecidos por la ley. (Subrayas fuera del texto).
“Articulo 146. La medición del consumo, y el precio en el contrato. La empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.
Cuando, sin acción u omisión de las partes, durante un período no sea posible medir razonablemente con instrumentos los consumos, su valor podrá establecerse, según dispongan los contratos uniformes, con base en consumos promedios de otros períodos del mismo suscriptor o usuario, o con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares, o con base en aforos individuales.
Habrá también lugar a determinar el consumo de un período con base en los de períodos anteriores o en los de usuarios en circunstancias similares o en aforos individuales cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles de agua en el interior del inmueble. Las empresas están en la obligación de ayudar al usuario a detectar el sitio y la causa de las fugas. A partir de su detección el usuario tendrá un plazo de dos meses para remediarlas. Durante este tiempo la empresa cobrará el consumo promedio de los últimos seis meses. Transcurrido este período la empresa cobrará el consumo medido.
La falta de medición del consumo, por acción u omisión de la empresa, le hará perder el derecho a recibir el precio. La que tenga lugar por acción u omisión del suscriptor o usuario, justificará la suspensión del servicio o la terminación del contrato, sin perjuicio de que la empresa determine el consumo en las formas a las que se refiere el inciso anterior. Se entenderá igualmente, que es omisión de la empresa la no colocación de medidores en un período superior a seis meses después de la conexión del suscriptor o usuario (…).” (Subrayas fuera del texto).
De las disposiciones transcritas se deduce que la regla general para la medición del consumo es realizarla a través de la diferencia de lecturas que el equipo de medida individual instalado arroje entre un período de facturación y otro. Sin embargo, excepcionalmente, como se indica en la normativa, los prestadores de servicios pueden utilizar otros mecanismos para determinar el consumo, tales como el promedio y el aforo.
En cuanto a los dispositivos de medida utilizados para el servicio de acueducto y alcantarillado, cabe señalar que el artículo 2.3.1.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 contiene las siguientes definiciones:
“Artículo 2.3.1.1.1. Definiciones. Para efecto de lo dispuesto en el presente decreto, Adóptense las siguientes definiciones:
(…) 31. Medidor: Dispositivo encargado de medir y acumular el consumo de agua.
32. Medidor individual: Dispositivo que mide y acumula el consumo de agua de un usuario del sistema de acueducto.
33. Medidor de Control: Dispositivo propiedad del prestador del servicio de acueducto, empleado para verificar o controlar temporal o permanentemente el suministro de agua y la existencia de posibles consumos no medidos a un suscriptor o usuario. Su lectura no debe emplearse en la facturación de consumos.
34. Medidor general o totalizador: Dispositivo instalado en unidades inmobiliarias para medir y acumular el consumo total de agua (…)”.
Es importante destacar la diferencia entre el medidor general y el medidor de control. Mientras que el primero se utiliza para medir y acumular el consumo total de agua, el propósito del segundo es controlar el suministro de agua y detectar posibles consumos no medidos por un usuario. No obstante, la lectura del medidor de control no puede emplearse para facturar los consumos de dicho suscriptor o usuario.
En cuanto a la obligatoriedad de instalar medidores para los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, los artículos 2.3.1.3.2.3.11, 2.3.1.3.2.3.12 y 2.3.1.3.2.3.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 disponen lo siguiente:
“Artículo 2.3.1.3.2.3.11. De los medidores. Los contratos de condiciones uniformes pueden exigir que los suscriptores o usuarios adquieran, instalen, mantengan y reparen los instrumentos necesarios para medir sus consumos de agua, en tal caso, los suscriptores o usuarios podrán adquirir los bienes y servicios respectivos a quien a bien tengan y la entidad prestadora de los servicios públicos deberá aceptarlo siempre que reúnan las características técnicas a las que se refiere el inciso siguiente.
La entidad prestadora de los servicios públicos podrá establecer en las condiciones uniformes del contrato las características técnicas de los medidores, las condiciones para su reemplazo y el mantenimiento que deba dárseles.
No será obligación del suscriptor o usuario cerciorarse que los medidores funcionen en forma adecuada; pero sí será obligación suya hacerlos reparar o reemplazarlos, a satisfacción de la entidad prestadora de los servicios públicos, cuando se establezca que el funcionamiento no permite determinar en forma adecuada los consumos o cuando el desarrollo tecnológico ponga a su disposición instrumentos de medida más precisos. Cuando el usuario o suscriptor, pasado un período de facturación a partir de la comunicación de la necesidad del cambio no tome las acciones necesarias para reparar o remplazar los medidores, la entidad prestadora de los servicios públicos podrá hacerlo por cuenta del usuario o suscriptor”. (Subrayas fuera del texto)
“Artículo 2.3.1.3.2.3.12. De la obligatoriedad de los medidores de acueducto. De ser técnicamente posible cada acometida deberá contar con su correspondiente medidor de acueducto, el cual será instalado en cumplimiento de los programas de micromedición establecidos por la entidad prestadora de los servicios públicos de conformidad con la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Para el caso de edificios de propiedad horizontal o condominios, de ser técnicamente posible, cada uno de los inmuebles que lo constituyan deberá tener su medidor individual.
La entidad prestadora de los servicios públicos determinará el sitio de colocación de los medidores, procurando que sea de fácil acceso para efecto de su mantenimiento y lectura y podrá instalar los medidores a los inmuebles que no lo tienen, en este caso el costo del medidor correrá por cuenta del suscriptor o usuario.
La entidad prestadora de los servicios públicos debe ofrecer financiamiento a los suscriptores de uso residencial de los estratos 1, 2 y 3, para cubrir los costos del medidor, su instalación, obra civil, o reemplazo del mismo en caso de daño. Esta financiación debe ser de por lo menos treinta (36) (sic) meses, dando libertad al usuario de pactar períodos más cortos si así lo desea. Este cobro se hará junto con la factura de acueducto.
Para los usuarios temporales, la entidad prestadora de los servicios públicos podrá exigir una ubicación fija y visible de una cámara para el contador, con el fin de verificar la lectura y la revisión de control.
La entidad prestadora de los servicios públicos podrá exigir la instalación de medidores o estructuras de aforo de aguas residuales, para aquellos usuarios que se abastecen de aguas provenientes de fuentes alternas pero que utilizan el servicio de alcantarillado.
La entidad prestadora de los servicios públicos dará garantía de buen servicio del medidor por un lapso no inferior a tres (3) años, cuando el mismo sea suministrado directamente por la entidad. A igual disposición se someten las acometidas. En caso de falla del medidor dentro del período de garantía, el costo de reparación o reposición será asumido por la entidad prestadora del servicio, sin poder trasladarlo al usuario. Igualmente, no podrán cambiarse los medidores hasta tanto no se determine que su funcionamiento está por fuera del rango de error admisible.” (Subrayas fuera del texto)
“Artículo 2.3.1.3.2.3.13. De los medidores generales o de control. En el caso de edificios o unidades inmobiliarias cerradas podrá existir un medidor de control inmediatamente aguas abajo de la acometida. Deben existir medidores individuales en cada una de las unidades habitacionales o no residenciales que conforman el edificio o las unidades inmobiliarias o áreas comunes.
Las áreas comunes de edificios o unidades inmobiliarias cerradas deben disponer de medición que permitan facturar los consumos correspondientes. De no ser técnicamente posible la medición individual del consumo de áreas comunes, se debe instalar un medidor general en la acometida y calcular el consumo de las áreas comunes cómo la diferencia entre el volumen registrado por el medidor general y la suma de los consumos registrados por los medidores individuales.” (Subraya fuera del texto)
Por lo tanto, y en referencia al servicio público de acueducto, la regla general establece que, siempre que sea técnicamente posible, cada acometida y cada unidad habitacional o no residencial en los edificios o unidades inmobiliarias deben contar con medidores individuales. Esta circunstancia puede ser exigida por el prestador del servicio en las condiciones uniformes del contrato.
Sin embargo, en caso de que no sea técnicamente viable la instalación de medidores individuales en las zonas comunes, será necesario instalar un medidor general en la acometida. Este medidor general se utilizará para calcular el consumo en dichas zonas a través de la diferencia entre el volumen registrado por el medidor general y la suma de los consumos registrados por los medidores individuales.
iii. Medición del servicio público de aseo
En cuanto al cobro del servicio público de aseo se realiza tomando en consideración (i) la clasificación del suscriptor o usuario y el uso del inmueble; (ii) la estratificación socioeconómica del inmueble; y (iii) el marco y la metodología tarifaria establecidos por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.
En este sentido, al igual que como ocurre con los demás servicios públicos domiciliarios, en el caso del servicio público de aseo, cuando los suscriptores y/o usuarios desarrollan actividades de orden residencial, comercial, industrial u oficial en un inmueble, que generan residuos sólidos, al efectuar la solicitud del servicio de forma individual, celebran el contrato de servicios públicos con el respectivo prestador, quien tomando en consideración los factores mencionados, definen la tarifa correspondiente para efectos del cobro del servicio, cobro que se realiza de forma individual a cada predio que recibe el servicio.
Bajo este contexto, es preciso hacer referencia nuevamente a lo expuesto por esta Oficina, frente a la medición en el servicio público domiciliario de aseo, en el Concepto Unificado 02 de 2009, actualizado el 3 de junio de 2021, en el que se mencionó:
“(…) 2.2.2. Medición en el servicio público domiciliario de aseo.
Respecto del servicio público domiciliario de aseo, el inciso 4 del artículo 146 de la Ley 142 de 1994, puntualmente señala que “En cuanto al servicio de aseo, se aplican los principios anteriores, con las adaptaciones que exige la naturaleza del servicio y las reglas que esta Ley contiene sobre falla del servicio; entendiéndose que el precio que se exija al usuario dependerá no sólo de los factores de costos que contemplen las fórmulas tarifarias sino en todo caso de la frecuencia con la que se le preste el servicio y del volumen de residuos que se recojan.”
De este modo, la ley reconoce que la prestación de este servicio exige adaptaciones propias del caso, pues las condiciones operativas de las actividades difieren de la infraestructura utilizada para la prestación de los demás servicios, como también lo hacen sus estructuras de costos; lo anterior, aunado al hecho de que, como se ha venido explicando, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico debe definir los parámetros adecuados para estimar el consumo, en cuanto a los servicios de saneamiento básico y aquellos en los que, por razones de tipo técnico, de seguridad o de interés social, no exista medición individual.
Así las cosas y como quiera que en atención a los criterios de suficiencia financiera y costos eficientes, no sería posible efectuar una medición individual por suscriptor o usuario, salvo el caso de grandes usuarios aforados que hayan solicitado y acordado con el prestador un aforo permanente de sus residuos, y con el fin de aproximar la facturación a la realidad del consumo realizado, la regulación incorporó, en un primer momento, en consideración con lo previsto en la Resolución CRA 15 de 1997[24], el parámetro general de producción de residuos por suscriptor, salvo casos de resoluciones de carácter particular o aforos, para convertir el costo por tonelada en un costo de referencia por cada suscriptor.
Posteriormente, a través de la Resolución CRA 352 de 2005[25], se estimó la medición de residuos por áreas de prestación, con base en los pesajes en el sitio de disposición final a través de una distribución del peso total registrado entre los suscriptores de cada área, metodología que también tiene en cuenta la posibilidad de que existan usuarios aforados.
Ahora, debe tenerse en cuenta que las condiciones operativas de la prestación del servicio de aseo no sólo involucran la recolección, transporte y disposición de los residuos sólidos generados por cada suscriptor, sino que, con el actual marco tarifario para personas prestadoras con más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, contenido en la Resolución CRA 720 de 2015[26], el barrido, limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas, transferencia, tratamiento, aprovechamiento y lavado de áreas públicas; son actividades que benefician a todos los suscriptores de una determinada área de prestación y constituyen un indicador de vida de los habitantes de las ciudades, luego, si bien nos ocupa la medición por suscriptor, también debe anotarse que dentro del costo fijo total que a este se le cobra, se incorpora el costo de las actividades de comercialización, barrido y limpieza[27], mientras que al costo variable, deben sumarse los referidos a las actividades de recolección y transporte de residuos, disposición final y tratamiento de lixiviados, todo en función del área de prestación del servicio.
Igualmente, en la tarifa, al margen de los subsidios y contribuciones, también se reconoce la actividad de aprovechamiento, como gestión de la separación de los residuos aprovechables, en reconocimiento de la actividad de los recicladores en proceso de formalización.
En ese sentido, el objetivo del balance de producción de residuos del área de prestación del servicio facturados “es el de aproximarse a que la medición del servicio público de aseo cuantificada como los pesajes en el sitio de disposición final y/o Estación de Clasificación y Aprovechamiento ECA por cada una de las actividades realizadas por el/los prestadores del servicio, sea igual a la distribución equitativa que se hace de dichas toneladas entre los suscriptores de cada área de prestación.” (Subraya fuera de texto)
Conforme con lo indicado, la regulación tarifaria del servicio público de aseo no considera, por regla general y atendiendo a las particularidades del servicio, la medición individual para la determinación de la tarifa a pagar por cada suscriptor, sino por parámetros generales de producción de residuos por suscriptor o de medición de residuos por áreas de prestación, entre otros aspectos.
Ahora bien, en ese contexto de parámetros generales de producción de residuos por suscriptor, el numeral 29 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, contempla la definición del multiusuario del servicio público de aseo, así:
“Artículo 2.3.2.1.1. Definiciones. Adóptense las siguientes definiciones:
(…) 29. Multiusuarios del servicio público de aseo. Son todos aquellos suscriptores agrupados en unidades inmobiliarias, centros habitacionales, conjuntos residenciales, condominios o similares bajo el régimen de propiedad horizontal vigente o concentrados en centros comerciales o similares, que se caracterizan porque presentan en forma conjunta sus residuos sólidos a la persona prestadora del servicio en los términos del presente decreto o las normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen y que hayan solicitado el aforo de sus residuos para que esta medición sea la base de la facturación del servicio público de aseo. La persona prestadora del servicio facturará a cada inmueble en forma individual, en un todo de acuerdo con la regulación que se expida para este fin.” (Subraya fuera de texto)
De acuerdo con la definición citada, los multiusuarios son aquellos que se encuentran agrupados en: (i) unidades inmobiliarias, (ii) centros habitacionales, (iii) conjuntos residenciales, (iv) condominios o similares, agrupaciones que deberá estar sometida al régimen de propiedad horizontal, o estar concentrados en centros comerciales o similares.
De manera que, la figura de multiusuarios ha sido establecida con el propósito de que los usuarios del servicio de aseo, puedan presentar de forma conjunta los residuos sólidos que se generan en cada una de las unidades inmobiliarias agrupadas, para que se realice el aforo correspondiente, y por ende, se aplique la opción tarifaria de multiusuarios a estos usuarios agrupados, lo que va a representar para ellos un beneficio que se refleja en la posibilidad de que el aforo realizado, sea la base de la facturación del servicio público de aseo en función de los residuos que generan en conjunto.
Ahora bien, teniendo claro que es un derecho de los usuarios agrupados solicitar la opción tarifaria multiusuario a su prestador, es preciso traer a colación los artículos 5.3.1.3. y 5.3.1.4. de la Resolución CRA 943 de 2021, los cuales establecen los requisitos que el usuario agrupado debe acreditar para acceder a la opción tarifaria, así como el trámite y plazo que tiene el prestador para aplicarla, así:
“ARTÍCULO 5.3.1.3. REQUISITOS QUE EL USUARIO AGRUPADO DEBE CUMPLIR PARA ACCEDER A LA OPCIÓN TARIFARIA.
a) Presentar la solicitud a la persona prestadora del servicio público ordinario de aseo, a la cual se deberá adjuntar el acta del acuerdo en la que conste la decisión de acogerse a la opción tarifaria, aprobada por la asamblea de copropietarios o la autorización firmada por el propietario de cada uno de los inmuebles que conforman el usuario agrupado, en los casos en que no exista copropiedad. Adicionalmente, en la solicitud debe indicarse la persona designada como responsable de firmar las actas de producción de residuos resultado del aforo;
b) Presentar los residuos sólidos en la unidad de almacenamiento o en el andén frente al predio, de acuerdo con lo establecido en el artículo 21 del decreto 1713 de 2002, subrogado por el artículo 2 del Decreto 1140 de 2003.
c) Disponer de cajas de almacenamiento suficientes para almacenar y presentar el volumen de residuos producidos, en atención a lo establecido en el artículo 17 del Decreto 1713 de 2002.
d) Presentar los residuos sólidos en un lugar común para la recolección y aforo;
e) Presentar la relación de usuarios que solicitan acceder a la opción tarifaria, con sus datos identificadores, de acuerdo con el catastro de usuarios.
También se deberá informar la existencia de inmuebles desocupados;
f) Indicar la forma como será asumida la producción de residuos por cada uno de los usuarios individuales que conforman el multiusuario, esto es, por coeficiente de propiedad horizontal, por coeficiente simple de acuerdo con el número de usuarios que conforman el usuario agrupado, o por la distribución porcentual que el usuario agrupado reporte.
PARÁGRAFO. Las personas prestadoras del servicio público de aseo no podrán exigir requisitos adicionales a los establecidos en el presente artículo para que el usuario agrupado pueda acceder a la opción tarifaria.
ARTÍCULO 5.3.1.4. TRÁMITES Y PLAZO. Adoptada la decisión a que hace referencia el artículo 5.3.1.2 de la presente resolución por el usuario agrupado, la administración del usuario agrupado o la persona autorizada para el efecto deberá presentar formalmente la solicitud al prestador del servicio, adjuntando la información contenida en el artículo 5.3.1.3 de la presente resolución.
Para el caso de inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, la decisión de solicitar la opción tarifaria contenida en el presente título deberá adoptarse conforme a lo establecido en el régimen de propiedad horizontal.
A partir de la fecha de radicación de la solicitud del usuario agrupado, el prestador del servicio de aseo cuenta con un plazo máximo de quince (15) días para conceder la opción tarifaria y de dos (2) meses adicionales para realizar el aforo e iniciar la aplicación de la opción tarifaria.” (Subraya fuera del texto)
Conforme la norma en cita, para que un multiusuario pueda acogerse a la opción tarifaria, se hace necesario que todos los copropietarios estén de acuerdo. Para estos efectos, se exige en el caso de agrupaciones que no se encuentran bajo la modalidad de propiedad horizontal, la autorización de todos los propietarios, y respecto de la propiedad horizontal, el acta de acuerdo aprobada por la asamblea de copropietarios, previa verificación del respectivo quórum.
Radicada la solicitud del usuario agrupado, el prestador del servicio de aseo cuenta con un plazo máximo de quince (15) días para conceder la opción tarifaria y dos (2) meses adicionales para realizar el aforo e iniciar el cobro de la opción tarifaria. De acuerdo con lo anterior, la opción tarifaria multiusuario se encuentra sujeta exclusivamente al cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 5.3.1.3 de la Resolución CRA 943 de 2021
Por último, en cuanto a la facturación del servicio de aseo a los multiusuarios es pertinente remitirse al artículo 5.3.1.5. ibidem el cual dispone:
“Artículo 5.3.1.5. Facturación. El servicio ordinario de aseo deberá cobrarse mediante factura individual para cada uno de los usuarios que conforman el multiusuario.
En la factura deberá establecerse un cargo fijo y un cargo por la parte proporcional de los residuos sólidos generados y presentados. La cantidad de residuos sólidos presentados por el usuario agrupado y aforados se distribuirá entre los usuarios individuales que lo conforman, de acuerdo con la alternativa que éste haya reportado en la solicitud, a saber: por los coeficientes de propiedad horizontal del multiusuario, por coeficiente simple de acuerdo con el número de usuarios individuales que lo conforman, o por distribución porcentual.
PARÁGRAFO. En los casos de facturación conjunta del servicio de aseo con otro servicio público, la persona prestadora del servicio ordinario de aseo deberá informar a la empresa concedente del convenio de facturación conjunta, la decisión de otorgar la opción tarifaria que se establece en el presente título con el fin de que ésta proceda a facturar el servicio a cada usuario individual, de acuerdo con la generación de residuos sólidos y efectúe los ajustes que se requieran en su sistema de facturación, teniendo en cuenta los términos establecidos en el artículo 5.3.1.4. de la presente resolución”. (Subraya fuera de texto)
Conforme con lo indicado, la facturación del servicio de aseo para multiusuarios debe efectuarse de manera individual; esto es, se debe expedir una factura independiente para cada usuario que haya solicitado el acceso a la opción tarifaria de multiusuarios, incluyendo a la propiedad horizontal constituida como usuaria única del servicio, para efectos del cobro de servicio público de aseo a las áreas comunes de la copropiedad sometida al régimen de propiedad horizontal.
En consecuencia, las aludidas facturas que se expidan para el efecto, incluirán el cobro de un cargo fijo, así como un cargo por la parte proporcional de los residuos sólidos generados y presentados. Es decir, la cantidad de residuos generados y presentado será distribuidos entre los usuarios individuales, entre ellos, la propiedad horizontal como usuaria única.
iv. Facturación del servicio público de acueducto, aseo y alcantarillado.
En relación con la facturación de servicios públicos, la Ley 142 de 1994, en su artículo 14.9, define la factura como el documento que el prestador remite al usuario para el cobro de los consumos realizados en virtud del contrato de prestación de servicios. Esta factura representa, entonces, no solo el registro de los bienes y servicios provistos, sino también la materialización de la obligación de pago por parte del usuario. Es importante resaltar que, conforme a lo dispuesto en el artículo 147 de la misma ley, cuando se facturan varios servicios en conjunto, debe totalizarse de forma separada cada uno de ellos, con la excepción de los servicios de saneamiento básico como el aseo y el alcantarillado, que no pueden pagarse de manera independiente.
Asimismo, el artículo 148 establece que los requisitos de la factura deberán estar detallados en las condiciones uniformes del contrato, pero siempre proporcionando la información mínima necesaria para que el usuario pueda verificar si la empresa actuó conforme a la ley y al contrato. Esto incluye aspectos clave como el cálculo y comparación de consumos, las tarifas aplicadas y las condiciones de pago. Además, se precisa que el conocimiento de la factura por parte del usuario es condición para que nazca la obligación de pago, dejando en manos del prestador la responsabilidad de demostrar que efectivamente la factura ha sido comunicada de manera correcta.
Una vez que la factura ha sido debidamente emitida y puesta en conocimiento del usuario, nace para este la obligación de pagar los montos facturados, ya que de lo contrario se podría incurrir en mora, lo que podría derivar en la suspensión o corte del servicio, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 140 y 141 de la misma ley. Este incumplimiento en el pago también habilita al prestador a iniciar procesos de cobro ejecutivo de las deudas, ya sea ante jueces competentes o a través de la jurisdicción coactiva, en el caso de empresas públicas. En estos escenarios, la factura que esté firmada por el representante legal tiene mérito ejecutivo, sin necesidad de requerimientos adicionales.
Por último, los usuarios conservan su derecho a presentar peticiones, quejas y recursos en contra de las decisiones del prestador, incluyendo la facturación misma, conforme a lo establecido en los artículos 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994.
Ahora, en específico, para el servicio de alcantarillado, debe tenerse en cuenta que la facturación del consumo de este servicio tiene relación directa con la medición del servicio de acueducto, de manera que su estimación se calcula a través de una regla uno a uno, conforme con la cual, el consumo de alcantarillado se factura teniendo en cuenta el consumo de acueducto, tal y como está dispuesto en el artículo 4.1.1.4.1. de la Resolución CRA No. 943 de 2021, así:
“ARTÍCULO 4.1.1.4.1. FACTURACIÓN. En el período de facturación en el que sea instalado el dispositivo y/o la estructura de medición se seguirá facturando el consumo de alcantarillado con base en la medición del servicio público domiciliario de acueducto. A partir del siguiente periodo de facturación se realizará el cobro del consumo del servicio público domiciliario de alcantarillado con base en la medición de vertimientos y la factura deberá incluir el volumen medido de vertimientos.
PARÁGRAFO 1. El período de facturación del servicio público domiciliario de alcantarillado deberá coincidir con el periodo de facturación del servicio público domiciliario de acueducto.
(…).” (Subraya fuera de texto)
De esta manera, aunque los servicios de saneamiento básico no son objeto de suspensión temporal o definitiva, considerando que su naturaleza podría tener implicaciones en la salubridad pública, entiende esta Oficina Asesora Jurídica que, bajo la regla de estimación de consumo del servicio de alcantarillado, de no verificarse consumo del servicio de acueducto, tampoco habrá consumo del servicio de alcantarillado.
Aunado a lo anterior, en lo que toca al servicio de aseo, el artículo 5.4.2.8. de la Resolución Compilatoria CRA 943 de 2021 señala:
“ARTÍCULO 8. Facturación Conjunta. El servicio público de aseo y/o sus actividades complementarias se podrá facturar de forma conjunta con cualquiera de los servicios públicos a los que se refiere la Ley 142 de 1994. La factura del servicio público de aseo deberá contener la información definida por la metodología tarifaria vigente sobre los componentes de la tarifa del servicio, para que el suscriptor y/o usuario pueda establecer con facilidad si la persona prestadora se ciñó a la ley en virtud del contrato de condiciones uniformes que la persona prestadora esté obligada a cumplir.
Parágrafo. En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio. Cuando se facture el servicio público de aseo conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia del servicio de aseo, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de aseo.” (Resolución CRA 778 de 2016, art. 8). (Subraya fuera de texto)
Al respecto, esta Oficina Asesora se pronunció a través del Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03, indicando:
“(…) 2.2 SEPARACIÓN DE COBROS CUANDO SE FACTUREN VARIOS SERVICIOS EN LA MISMA FACTURA E INDEPENDENCIA DE LAS SANCIONES.
El artículo 147 de la Ley 142 de 1994 señala que cuando se cobren varios servicios públicos en una misma factura, es obligación de las empresas totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales se puede pagar de manera independiente, salvo el servicio público de aseo y demás servicios de saneamiento básico.
Aclara el parágrafo de este artículo, que cuando se facturen los servicios de aseo y alcantarillado de manera conjunta con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse éste último con independencia de los servicios de aseo y alcantarillado, salvo que exista prueba de haberse presentado petición, queja o recurso ante la empresa que presta el servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.
Sobre este punto, es bueno aclarar que corresponde al usuario aportar la prueba correspondiente de que efectivamente se presentó la petición, queja o recurso ante la empresa prestadora del servicio de aseo o alcantarillado.
También dispone esta norma que las sanciones por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado. Esto tiene fundamento en que a pesar de que se cobren varios servicios en una misma factura, el cobro de cada servicio tiene su fuente en una relación contractual distinta, por lo tanto, las consecuencias del incumplimiento de un contrato, sólo se aplican respecto del contrato que se incumple, y no tienen porque afectar a los demás.
La Jurisprudencia Constitucional (4) respecto al cobro conjunto de servicios públicos, ha sostenido lo siguiente:
“No encuentra esta Corporación motivos suficientes que permitan deducir la vulneración de los derechos fundamentales de los petentes como consecuencia de la decisión de facturar y cobrar conjuntamente servicios públicos por parte de las empresas encargadas de su prestación. La técnica de cobro simultáneo de tarifas, siempre que ella no comporte una prestación más gravosa para el ciudadano al momento de presentar reclamos, cancelar individualmente los servicios, etc., no viola la Constitución. Por el contrario, la decisión de hacer más eficiente y efectivo el cobro de tales servicios, es consistente con el artículo 209 de la Constitución, el cual establece el principio de eficacia de la función administrativa, a la vez que redunda en beneficio de la propia comunidad. (…)” (Subraya fuera de texto)
Conforme con lo anterior, los prestadores de servicios públicos domiciliaros se encuentran obligados a realizar la facturación conjunta de los servicios de aseo y alcantarillado. Ahora, los servicios cobrados por medio de facturación conjunta, respecto de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, energía eléctrica o gas combustible se totalizan por separado y sólo se pueden pagar de forma independiente, cuando se haya presentado petición, queja o recurso ante el prestador.
No obstante, se reitera que, no podrá dejar de facturarse conjuntamente los servicios de aseo o alcantarillado, atendiendo a las implicaciones desde el punto de vista ambiental y sanitario que estos tienen, tampoco podrán cancelarse de manera independiente a menos que medie petición, queja o recurso debidamente presentado ante el prestador de los servicios de saneamiento básico, tal como lo prevé el parágrafo del artículo 147 de la Ley 142 de 1994.
v. Entrega de Infraestructura de Redes y Provisión de Servicios Públicos de Acueducto y Saneamiento Básico
En lo relacionado con la responsabilidad frente a la construcción, operación, administración y mantenimiento de la infraestructura de prestación de estos servicios, se encuentra establecido en las disposiciones reglamentarias vigentes en la materia.
En efecto, con respecto a los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, el artículo 2.3.1.1.1. del Decreto 1077 de 2015, establece, entre otras, las siguientes definiciones:
“Artículo 2.3.1.1.1. Definiciones. Para efecto de lo dispuesto en el presente decreto, Adóptense (sic) las siguientes definiciones: (…)
5. Red de distribución, red local o red secundaria de acueducto. Es el conjunto de tuberías, accesorios, estructura y equipos que conducen el agua desde la red matriz o primaria hasta las acometidas domiciliarias del respectivo proyecto urbanístico. Su diseño y construcción corresponde a los urbanizadores. (Decreto 3050 de 2013, artículo 3).
6. Red matriz o red primaria de acueducto. Es el conjunto de tuberías, accesorios, estructuras y equipos que conducen el agua potable desde las plantas de tratamiento o tanques hasta las redes de distribución local o secundaria.
Su diseño, construcción y mantenimiento estará a cargo del prestador del servicio quien deberá recuperar su inversión a través de tarifas de servicios públicos. (Decreto 3050 de 2013, artículo 3). (…)
7. Red matriz o red primaria de alcantarillado. Es el conjunto de tuberías, accesorios, estructuras y equipos que reciben el agua procedente de las redes secundarias o locales y las transporta hasta las plantas de tratamiento de aguas residuales o hasta el sitio de su disposición final.
Su diseño, construcción y mantenimiento estará a cargo de la empresa prestadora del servicio, la cual deberá recuperar su inversión a través de tarifas de servicios públicos.
8. Red secundaria o red local de alcantarillado. Conjunto de tuberías, accesorios, estructura y equipos que conforman el sistema de evacuación y transporte de las aguas lluvias, residuales o combinadas de una comunidad y al cual descargan las acometidas de alcantarillado de los inmuebles y llega hasta la red matriz o primara de alcantarillado. Su diseño y construcción corresponde a los urbanizadores.
11. Acometida de alcantarillado. Derivación que parte de la caja de inspección domiciliaria y, llega hasta la red secundaria de alcantarillado o al colector. (Decreto 302 de 2000, artículo 3o, Modificado por el Decreto 229 de 2002, artículo 1o).
27. Instalación interna de acueducto del inmueble. Conjunto de tuberías, accesorios, estructura y equipos que integran el sistema de abastecimiento de agua del inmueble, a partir del medidor. Para edificios de propiedad horizontal o condominios, es aquel sistema de abastecimiento de agua del inmueble inmediatamente después de la acometida o del medidor de control. (Decreto 3050 de 2013, artículo 3).
28. Instalaciones internas de alcantarillado del inmueble. Conjunto de tuberías, accesorios y equipos que integran el sistema de tratamiento, evacuación y ventilación de los residuos líquidos instalados en un inmueble hasta la caja de inspección que se conecta a la red de alcantarillado. (Decreto 302 de 2000, artículo 3, Modificado por el Decreto 229 de 2002, artículo 1)”. (Subraya fuera del texto)
De lo anterior es posible concluir que, la infraestructura tanto del servicio de acueducto como de alcantarillado, se encuentra conformada por tres tipos de redes: (i) red matriz o primaria, cuyo diseño, construcción y mantenimiento estará a cargo de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, con cargo a las tarifas, (ii) red local o secundaria, cuyo diseño y construcción corresponde a los urbanizadores -mientras esté vigente la licencia urbanística o su revalidación- y, su administración, operación y mantenimiento a los prestadores, una vez las haya recibido y, (iii) las redes internas, cuyo mantenimiento se encuentra a cargo de los propietarios de los inmuebles, según el artículo 2.3.1.3.2.4.18 del Decreto 1077 de 2015. Específicamente, en lo que refiere a edificios de propiedad horizontal o condominios, es aquel sistema de abastecimiento de agua del inmueble inmediatamente después de la acometida o del medidor de control.
En esa línea, respecto a los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, a través del referido Decreto 1077 de 2015, se establecieron las condiciones para el trámite de las solicitudes de su viabilidad y disponibilidad, definiéndose en su artículo 2.3.1.1.1. lo relacionado con la “Certificación de viabilidad y disponibilidad inmediata de servicios públicos” y, en los artículos 2.3.1.2.4. y siguientes, todo el procedimiento para atender la solicitud pertinente por parte de los prestadores de estos servicios. Veamos:
“Artículo 2.3.1.2.4. Viabilidad y disponibilidad inmediata de servicios públicos para proyectos de urbanización. Los prestadores de los servicios públicos de acueducto y/o alcantarillado dentro de las áreas del perímetro urbano, están en la obligación de expedir la certificación de viabilidad y disponibilidad inmediata de los mencionados servicios cuando le sean solicitadas.
En la viabilidad y disponibilidad inmediata de servicios públicos se establecen las condiciones técnicas para conexión y suministro del servicio, las cuáles desarrollará el urbanizador a través del diseño y construcción de las redes secundarias o locales que están a su cargo. Una vez se obtenga la licencia urbanística, el urbanizador responsable está en la obligación de elaborar y someter a aprobación del prestador de servicios públicos los correspondientes diseños y proyectos técnicos con base en los cuáles se ejecutará la construcción de las citadas infraestructuras.
La ejecución de los proyectos de redes locales o secundarias de servicios públicos las hará el urbanizador en tanto esté vigente la licencia urbanística o su revalidación.
Entregadas las redes secundarias de servicios públicos, corresponde a los prestadores su operación, reposición, adecuación, mantenimiento, actualización o expansión para atender las decisiones de ordenamiento territorial definidas en los planes de ordenamiento territorial o los instrumentos que lo desarrollen o complementen.
El urbanizador está en la obligación de construir las redes locales o secundarias necesarias para la ejecución del respectivo proyecto urbanístico y la prestación efectiva de los servicios de acueducto y alcantarillado. En estos casos el prestador del servicio deberá hacer la supervisión técnica de la ejecución de estas obras y recibir la infraestructura. Cuando el proyecto se desarrolle por etapas este recibo se dará a la finalización de la correspondiente etapa.
En el evento en que el urbanizador acuerde con el prestador hacer el diseño y/o la construcción de redes matrices, el prestador está en la obligación de cubrirlos o retribuirlos.
En ningún caso las empresas prestadoras podrán exigir los urbanizadores la realización de diseños y/o construcción de redes matrices o primarias”. (Subraya fuera de texto)
Conforme la norma en cita, es de precisar que si el diseño y construcción de las redes secundarias de acueducto y alcantarillado corresponde al urbanizador, se configuran los siguientes aspectos: i) los costos en los que este incurre por tales actividades estén contemplados en aquéllos propios del proyecto urbanístico y no puedan ser trasladados al prestador al momento de su entrega, y ii) no sea posible que el urbanizador decida si conecta o no dicha red a la red primaria de prestación de tales servicios o si limita tal entrega o la operación futura de la red al cumplimiento de alguna condición.
Asimismo, una vez entregadas las redes secundarias a los prestadores de estos servicios, a estos les corresponde efectuar la operación del servicio, así como la reposición, adecuación, mantenimiento, actualización o expansión de dichas redes, atendiendo para ello las decisiones de ordenamiento territorial vigentes; circunstancia que ratifica la obligación por parte del urbanizador de entregar dichas redes al prestador, para que este, a su vez, cumpla con las obligaciones allí descritas, de donde se colige que la entrega de la infraestructura construida no es facultativa, sino que constituye un deber legal.
Al respecto, esta Oficina Asesora en el concepto SSPD-OJ-2018-736, indicó:
(…), se debe puntualizar, que la construcción de las redes secundarias de alcantarillado (al igual que las de acueducto) están a cargo del urbanizador o constructor, y que una vez terminadas, estas deben entregarse al prestador de servicios públicos para para su operación, reposición, adecuación, mantenimiento, actualización o expansión.
En este contexto, la regulación consagra de forma específica la obligación de entrega de la infraestructura correspondiente a la red local o secundaria por parte del urbanizador; y no como un aspecto facultativo u optativo.
Ahora bien, para que pueda ser prestado el servicio de acueducto, es necesario que el inmueble posea la respectiva acometida o desviación de la red local hasta el correspondiente registro de corte, de modo que el servicio pueda llegar al domicilio del usuario o suscriptor, bien que exista o que se espere que exista en un inmueble presente o futuro, al establecer como requisito para su acceso la existencia de una licencia de construcción, cuando se trate de edificaciones a construir o la cédula catastral, en el caso de los inmuebles existentes.
Por su parte, el artículo 1.2.1. de la Resolución 943 de 2021, compilatoria de la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, consagra las siguientes definiciones:
“Artículo. 1.2.1. Definiciones.
(…)
Aportes de Conexión. Son los pagos que realiza el suscriptor o suscriptor potencial para conectar un inmueble por primera vez, o para cambiar el diámetro de la acometida, al sistema o red existente. Están compuestos por los Costos Directos de Conexión y por los Cargos por Expansión del Sistema.
(Resolución CRA 151 de 2001 art. 1.2.1.1). (Modificado por Resolución CRA 271 de 2003 art. 1).
(…)
Costos Directos de Conexión. Son los costos en que incurre la persona prestadora del servicio de acueducto o alcantarillado para conectar un inmueble al sistema o red de distribución existente, por concepto de medidor, materiales, accesorios, mano de obra y demás gastos necesarios.
También se consideran como Costos Directos de Conexión los de diseño, interventoría, restauración de vías y del espacio público deteriorado por las obras de conexión, así como los estudios particularmente complejos, en caso de presentarse. En todo caso, sólo se podrán incluir, los costos directos relacionados con la conexión por primera vez de un inmueble o grupo de inmuebles.
(Resolución CRA 151 de 2001 art. 1.2.1.1). (Modificado por Resolución CRA 271 de 2003 art. 1).” (Subraya fuera de texto)
A partir de las normas analizadas, es preciso aclarar que los prestadores de los servicios de acueducto y alcantarillado anteriormente cobraban a sus usuarios un concepto denominado “matrícula”, cobro que fue eliminado a partir del 1 de enero de 1999 y denominado desde entonces como “Costos Directos de Conexión”, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2.2.9 de la ya referida Resolución CRA 943 de 2021. La norma señala:
“Artículo 2.2.9. Estandarización de denominaciones de cobros por conexión. Una vez cumplido el plazo establecido en el inciso segundo del artículo anterior, deberán eliminarse los cobros denominados "Derechos de Conexión", "Derechos de Red", "Cargos de Redes", "Derechos de Suministro" o "Matrícula", entre otros. A partir del 1 de enero de 1999, los cobros que realicen las personas prestadoras por conectar un inmueble o grupo de inmuebles solo podrán ser denominados "Costos Directos de Conexión" o "Cargos por Expansión del Sistema.
(Resolución CRA 151 de 2001, art. 2.4.4.9)." (Subraya fuera de texto)
En relación con la provisión de redes y activos disponibles de conexión respecto de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado en proyectos de urbanización, dentro de las obligaciones que tienen las constructoras con los servicios públicos, es pertinente referirse al concepto SSPD-OJ-2021-117, ratificando la posición sostenida en los conceptos SSPD-OJ-2014-741 y SSPD-OJ-2020-638, expedidos por esta Oficina, en los siguientes términos:
“(…) Ahora bien, en relación con el cobro de cargo de conexión a la constructora, es pertinente reiterar lo indicado por esta Oficina en concepto SSPD-OJ-2014-741, en el que se señaló:
“(…) No obstante lo anterior, son las condiciones de la licencia de construcción, las de los contratos suscritos entre el constructor o urbanizador y los prometientes compradores, e incluso las de la publicidad misma del proyecto, los que determina el alcance de las condiciones de las unidades inmobiliarias independientes en relación con los servicios públicos domiciliarios.
(…)
De conformidad con lo anterior, es procedente el cobro del cargo por conexión del servicio a la constructora, si esta, en cumplimiento de su obligación de entregar los inmuebles con los medidores instalados y conectados a las redes, hizo la solicitud y la empresa atendiendo su solicitud suministro los medidores y conectó los inmuebles a las redes correspondientes, ya que de acuerdo con lo señalado en la definición de aportes de conexión, el pago que por dicho concepto realiza el suscriptor o suscriptor potencial del servicio, se produce cuando se efectúa la conexión del servicio por primera vez.
(…)
Aclarado el anterior punto y retomando lo indicado en el concepto SSPD-OJ-113-2015 emitido por esta Oficina Asesora Jurídica, debe indicarse que la provisión de redes y activos de conexión respecto de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, energía eléctrica y gas combustible en proyectos de urbanización, dependen de las condiciones establecidas en: (i) la licencia de construcción o urbanismo, (ii) los contratos suscritos entre el constructor o urbanizador y los prometientes compradores, e, incluso, de aquellas incluidas en (iii) la publicidad misma del proyecto, que en conjunto son los documentos que determinan el alcance de las condiciones con las que deben entregarse las unidades inmobiliarias enajenadas, en relación con los servicios públicos domiciliarios.
En ese orden de ideas, si el constructor se comprometió a entregar los inmuebles objeto del contrato de venta con redes disponibles de servicios públicos, el no cumplimiento de tal promesa podrá ser investigado y sancionado por los municipios, según su reparto interno de competencias, habida consideración que son los entes territoriales quienes tienen el deber de vigilar la actividad urbanizadora, constructora y de enajenación de inmuebles destinados a vivienda en sus territorios.
De igual forma, tal y como lo ha indicado la Superintendencia de Industria y Comercio en su “GUÍA PARA EL CONSUMIDOR DE VIVIENDA”, si un comprador tiene un problema porque el inmueble que adquirió no tienen las condiciones de calidad, o no cumple con las características ofrecidos por el urbanizador, éste podrá reclamar por escrito en forma directa al constructor solicitando le respondan por la garantía y, en caso que no se responda la queja durante los quince (15) días hábiles siguientes a la queja, o la respuesta que se dé no resulte satisfactoria, podrá el comprador acudir ante la citada Superintendencia o a los jueces civiles, para que estos ordenen al vendedor cumplir con sus obligaciones o devolver el valor total recibido como precio del bien. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7 a 17 y 34 a 44 de la Ley 1480 de 2011.” (…)” (Negrilla fuera de texto)
vi. Esquemas Diferenciales - Tanques de Almacenamiento y Carrotanques para la prestación del servicio público de acueducto.
El numeral 7 del artículo 2.3.7.1.1.3. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, adicionado por el artículo 2 del Decreto 1898 de 2016, define esquema diferencial como el conjunto de condiciones técnicas operativas y de gestión que sirven para asegurar el acceso al agua para consumo humano y doméstico y al saneamiento básico, en determinada zona según sus condiciones particulares, veamos:
“ARTÍCULO 2.3.7.1.1.3. DEFINICIONES. <Artículo adicionado por el artículo 2 del Decreto 1898 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos del presente capítulo se adoptan las siguientes definiciones.
(…)
7. Esquema diferencial. Conjunto de condiciones técnicas, operativas y de gestión para el aseguramiento del acceso al agua para consumo humano y doméstico y al saneamiento básico en una zona determinada, atendiendo a sus condiciones territoriales particulares.”
El libro 3, titulo 7, capítulo 1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, desarrolla dos esquemas diferenciales: (i) un esquema para la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo; y, (ii) un esquema para el aprovisionamiento de agua potable y saneamiento básico.
En cuanto al esquema diferencial para el aprovisionamiento de agua potable y saneamiento básico, (frente al cual entiende esta oficina que versa su consulta), el artículo 2.3.7.1.3.1 ibidem señala que es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar el aprovisionamiento de agua potable y saneamiento básico en las zonas rurales diferentes a los poblados rurales, el cual, se realiza mediante la presentación de soluciones alternativas de aprovisionamiento que deben ajustarse a lo dispuesto en el artículo 2.3.7.1.3.6. del mismo decreto, relacionado con la formulación de proyectos de soluciones alternativas.
Así mismo, señala que estas soluciones alternativas no se constituyen en prestación de servicios públicos domiciliarios en los términos de los numerales 14.22, 14.23 y 14.24 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, por lo que para ellas no son aplicables las disposiciones del régimen de servicios públicos.
A su vez, los administradores de puntos de suministro o de abastos de agua, vistos como alternativas de aprovisionamiento, no están sujetos a la regulación de la Comisión ni son objeto de vigilancia de esta Superintendencia, según lo dispuesto en el artículo 2.3.7.1.3.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, adicionado por el artículo 2 del Decreto 1898 de 2016. Veamos:
“ARTÍCULO 2.3.7.1.3.1. ADOPCIÓN DE SOLUCIONES ALTERNATIVAS EN ZONAS RURALES. <Artículo adicionado por el artículo 2 del Decreto 1898 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> Es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar el aprovisionamiento de agua potable y saneamiento básico en zona rural diferente a los centros poblados rurales. Para estos efectos, los proyectos de soluciones alternativas deberán ajustarse a lo dispuesto en el artículo 2.3.7.1.3.6. del presente capítulo.
PARÁGRAFO 1o. En zonas rurales diferentes a los centros poblados rurales en las que sea viable la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado o aseo, se podrá aplicar lo establecido en la sección 2 del presente capítulo.
PARÁGRAFO 2o. Teniendo en cuenta que las soluciones alternativas definidas en la presente sección no se constituyen en prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, en los términos de los numerales 14.22, 14.23, y 14.24 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, para las mismas no son aplicables las disposiciones de la citada norma. En consecuencia, los administradores de puntos de suministro o de abastos de agua no están sujetos a la regulación de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento, y no son objeto de vigilancia por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.” (Subraya fuera de texto)
Por otro lado, el artículo 2.3.7.1.3.2. ibídem, establece que las soluciones alternativas para el aprovisionamiento de agua para consumo humano y doméstico deberán cumplir con las siguientes condiciones. Veamos:
“ARTÍCULO 2.3.7.1.3.2. SOLUCIONES ALTERNATIVAS PARA EL APROVISIONAMIENTO DE AGUA PARA CONSUMO HUMANO Y DOMÉSTICO. <Artículo adicionado por el artículo 2 del Decreto 1898 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> Las soluciones alternativas para el aprovisionamiento de agua para consumo humano y doméstico en zonas rurales deberán cumplir con las siguientes condiciones:
1. El acceso al agua para consumo humano y doméstico podrá efectuarse mediante un abasto de agua o un punto de suministro, o directamente desde la fuente, acorde con la normatividad aplicable a la materia y con las necesidades de la comunidad.
2. El almacenamiento del agua para consumo humano y doméstico podrá realizarse en tanques o dispositivos móviles de almacenamiento.
3. El tratamiento del agua para consumo humano y doméstico, se realizará mediante técnicas o dispositivos de tratamiento de agua. Esto no será requerido para los inmuebles aprovisionados mediante puntos de suministro que entreguen agua apta para consumo humano.” (Subraya fuera de texto)
De manera que: (i) se podrá efectuar mediante un abasto de agua o un punto de suministro, o directamente desde la fuente, acorde con la normatividad aplicable a la materia y con las necesidades de la comunidad; (ii) el almacenamiento de agua se podrá llevar a cabo en tanques o dispositivos móviles de almacenamiento; y, (iii) el tratamiento de agua se realizará mediante técnicas o dispositivos de tratamiento de agua; sin embargo, no será requisito para los inmuebles aprovisionados mediante puntos de suministro que entreguen agua apta para consumo humano
Por consiguiente, el almacenamiento de agua se podrá realizar por medio de tanques o dispositivos móviles de almacenamiento, como una de las modalidades de solución alternativas de aprovisionamiento de agua para consumo humano o doméstico. No obstante, como se indicó inicialmente, esta Superintendencia no cuenta con funciones para supervisar este tipo de esquemas y, de acuerdo con lo expuesto en la consulta, debería entrar a revisarse los términos en que fue concedida la concesión de aguas por parte de la autoridad ambiental, para determinar las condiciones de uso de tanques de almacenamiento del agua captada.
Ahora bien, frente al suministro de agua mediante carrotanques, esta Oficina expuso mediante Concepto SSPD-OJ-2019-201 que el suministro de agua por este medio no se constituye como un servicio público domiciliario, teniendo en cuenta los siguientes aspectos:
“La prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en zonas rurales y otras de difícil acceso, puede someterse a normas especiales, situación que encuentra apoyo, entre otras normas, en lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 3 de la Ley 142 de 1994, que permite que la regulación sectorial se adapte a las características de cada región, en el numeral 2o del artículo 74 de la misma Ley, según el cual, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, podrá adoptar reglas de comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado, y más recientemente el artículo 18 de la Ley 1753 de 2015…, que señala que el Gobierno Nacional definirá esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en zonas rurales, zonas de difícil acceso, áreas de difícil gestión y áreas de prestación, en las cuales por condiciones particulares no puedan alcanzarse los estándares de eficiencia, cobertura y calidad establecidos en la ley, y que la CRA desarrollará la regulación necesaria, para esquemas diferenciales de prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, previstos en tal artículo.
En desarrollo de la última disposición citada, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 1898 de 2016 y 1272 de 2017, normas ambas que modificaron y complementaron el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.
Al respecto es de precisar, que el Decreto 1898 de 2016 establece esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en zonas rurales, los cuales son definidos como el conjunto de condiciones técnicas, operativas y de gestión para el aseguramiento del acceso al agua para consumo humano y doméstico y al saneamiento básico en una zona determinada, atendiendo las condiciones territoriales particulares de la misma, mientras que por su parte, el Decreto 1272 de 2017, crea (i) las áreas de difícil gestión, (ii) las zonas de difícil acceso y (iii) las áreas de prestación especiales, en las cuales y por sus condiciones particulares, no pueden alcanzarse los estándares de eficiencia, cobertura y calidad establecidos en la normativa vigente, lo que implica la adopción de un régimen jurídico especial.
Dichos decretos, sin embargo, no aplican de forma general a todos los prestadores de zonas rurales o especiales, sino sólo a aquellos que se acojan a las condiciones establecidas en los mismos, de acuerdo con las particularidades de cada área geográfica de prestación en particular.
De acuerdo con lo anterior, los prestadores de los servicios de acueducto y saneamiento básico en zonas rurales, se encuentran sometidos al régimen contenido en la Ley 142 de 1994 y sus normas reglamentarias, las normas generales del Decreto 1077 de 2015 y la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y, excepcionalmente, además de dichas normas, a las que se refieren a esquemas especiales o diferenciales de prestación en zonas rurales, áreas de difícil gestión, zonas de difícil acceso y áreas de prestación especiales, según las disposiciones de los decretos aludidos. (…).
Al respecto de los carrotanques, solamente se podrá suministrar el servicio de acueducto a través de este medio, cuando se adelante bajo el marco de esquemas diferenciales, como lo disponen los Decretos 1898 de 2016 y 1272 de 2017, compilados en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, por lo que es deber de cada prestador verificar si la prestación se ajusta o no a estas disposiciones.
No obstante lo anterior, es importante señalar que el numeral 5 del artículo 9 del Decreto 1575 de 2007 establece que cuando la persona prestadora del servicio de acueducto suministra o distribuya agua para el consumo humano a través de medios alternos como son los carrotanques, se debe realizar el control de las características físicas, químicas y microbiológicas del agua, así como también de características adicionales definidas en el mapa de riesgo o lo exigido por la autoridad sanitaria de la jurisdicción, según se establezca en la reglamentación del mencionado decreto.
Finalmente, es preciso hacer referencia al artículo 2.3.7.1.2.2. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 adicionado por el artículo 2 del Decreto 1898 de 2016, en donde se establecen las condiciones diferenciales de los servicios de acueducto, alcantarillado o aseo:
“Artículo 2.3.7.1.2.2. Progresividad en las condiciones diferenciales de los servicios de acueducto, alcantarillado o aseo en zonas rurales. Los prestadores de acueducto, alcantarillado o aseo que operen en zonas rurales podrán sujetarse a las siguientes condiciones diferenciales:
1. Calidad del agua: El prestador del servicio de acueducto en zona rural que suministre agua con algún nivel de riesgo en su área de prestación, deberá establecer el plazo del cumplimiento de los estándares de calidad de agua potable establecidos en el Decreto 1575 de 2007 y su reglamentación, o aquellos que los modifiquen, adicionen o sustituyan.
Mientras se cumple el plazo, la persona prestadora del servicio de acueducto implementará el uso de dispositivos o técnicas de tratamiento de agua, o suministrará agua apta para consumo humano empleando medios alternos como son carrotanques, pilas públicas y otros. Así mismo, la persona prestadora, en coordinación con el municipio o distrito, la autoridad ambiental y la autoridad sanitaria, divulgarán ampliamente a los usuarios que reciben agua con algún nivel de riesgo las orientaciones técnicas para el tratamiento y manejo del agua para consumo humano al interior de la vivienda.
2. Micromedición: El prestador del servicio de acueducto en zona rural que no cuente con cobertura total de micromedición en su área de prestación, mientras alcanza este estándar, podrá realizar la medición de los volúmenes suministrados mediante procedimientos alternativos, y la facturación podrá efectuarse a partir de los consumos estimados.
3. Continuidad: El prestador del servicio de acueducto en zona rural que no pueda suministrar agua potable de manera continua dentro de su área de prestación, podrá suministrarla de manera periódica, siempre y cuando se garantice la entrega de un volumen correspondiente al consumo básico establecido por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.
El prestador del servicio público de aseo que atienda zonas rurales establecerá, en el programa de prestación del servicio de que trata el artículo 2.3.2.2.1.10 del Decreto 1077 de 2015, la gradualidad para la incorporación de las diferentes actividades del servicio público de acuerdo con las condiciones del centro poblado rural. Como mínimo se deberá implementar la recolección mediante sistemas colectivos de presentación y almacenamiento de residuos sólidos, de acuerdo con el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) del distrito o municipio en el que se encuentre operando.”
En este sentido, atendiendo al contexto de la consulta, en el marco de esquemas diferenciales en cuanto a micromedición el prestador del servicio de acueducto en zona rural que no cuente con cobertura total en su área de prestación, mientras alcanza este estándar, podrá realizar la medición de los volúmenes suministrados mediante procedimientos alternativos, y la facturación podrá efectuarse a partir de los consumos estimados.
En cuanto al servicio público de aseo se establecerá en el programa de prestación del servicio dispuesto en el artículo 2.3.2.2.1.10 del Decreto 1077 de 2015, la gradualidad para la incorporación de las diferentes actividades del servicio público de acuerdo con las condiciones del centro poblado rural. Como mínimo se deberá implementar la recolección mediante sistemas colectivos de presentación y almacenamiento de residuos sólidos, de acuerdo con el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) del distrito o municipio en el que se encuentre operando.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta a cada una de las
preguntas planteadas de la siguiente manera:
1. Solicitamos a la Superintendencia de Servicios Públicos, la indicación y concepto formal normativo, sobre el acertado requerimiento y facturación bimensual por la empresa de acueducto municipal de una cuenta de macromedidor que consideramos es solamente de control, pero su función de control en este caso se desvirtúa por no tener un servicio continuo y posiblemente se nos está facturando al conjunto residencial un volumen de almacenamiento de agua, que posiblemente es cobrado dos veces, una vez por macromedidor y otra vez por micromedidor individual de cada apartamento. Conceptuar y determinar si en estas condiciones, es valido la lectura y facturación de un macromedidor.
Sea lo primero indicar que, en cuanto a los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, la normativa dispone que, siempre que sea técnicamente factible, cada acometida y cada unidad habitacional o no residencial en edificios o inmuebles deben estar equipadas con medidores individuales, condición que puede ser requerida por el prestador del servicio según lo estipulado en el contrato de condiciones uniformes.
No obstante, si la instalación de medidores individuales en las áreas comunes no es técnicamente posible, se podrá colocar un medidor general en la acometida principal, el cual servirá para calcular el consumo en dichas áreas comunes, determinando la diferencia entre el volumen medido por el medidor general y la suma de los consumos registrados por los medidores individuales.
Ahora bien, en cuanto al interrogante sobre la validez de la lectura y facturación de un macromedidor, es importante señalar que el artículo 145 de la Ley 142 de 1994 establece que tanto los prestadores de servicios públicos como los usuarios están obligados a verificar el estado de los instrumentos utilizados para medir el consumo. La facturación de un macromedidor, cuyo propósito principal es el control del volumen total de agua ingresada al conjunto residencial, debe ser realizada conforme a las disposiciones del contrato de condiciones uniformes y la normativa aplicable.
En el caso descrito, si se presume que el volumen de agua facturado a través del macromedidor está siendo cobrado doblemente, una vez por el macromedidor y nuevamente por los micromedidores individuales, corresponde al prestador del servicio público aclarar y demostrar la metodología de facturación utilizada, garantizando que no se incurra en una doble facturación.
2. Solicitamos a la Superintendencia de Servicios Públicos, la indicación y concepto formal normativo, para indicar al acueducto municipal, que en caso de facturar el macromedidor, si la lectura que indique el medidor de control, macromedidor, origina facturación por alcantarillado y aseo pues en cualquier caso es un elemento de control y verificación y ocasionalmente de consumo por diferencias que son difíciles de demostrar, ya que tenemos resultados muy diferentes en cada facturación, algunos a favor y otros en contra, pero no coinciden. (En cada facturación que llega al conjunto, antes de entregar las cuentas de pago a los distintos apartamentos, se hace la sumatoria de los mts3 facturados a cada apartamento y se cruza contra lo facturado o medido en macromedidor)
Conforme al artículo 146 de la Ley 142 de 1994, la medición del consumo para facturación debe reflejar el uso real de los servicios públicos domiciliarios, utilizando instrumentos adecuados para este fin. De acuerdo con el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, el medidor de control es un dispositivo empleado únicamente para verificar o controlar el suministro de agua, sin que su lectura se utilice para la facturación de consumos. Por lo tanto, el prestador no debería utilizar la lectura del medidor de control (macromedidor) para facturar por los servicios de acueducto y alcantarillado, ya que su función es únicamente de control y verificación. En caso de que haya discrepancias o diferencias en las facturaciones entre los consumos registrados por el macromedidor y los micromedidores individuales, corresponde al prestador del servicio aclarar la metodología de facturación y evitar la doble facturación.
De otra parte, la regulación tarifaria del servicio público de aseo no considera, por regla general y atendiendo a las particularidades del servicio, la medición individual para la determinación de la tarifa a pagar por cada suscriptor, sino por parámetros generales de producción de residuos por suscriptor o de medición de residuos por áreas de prestación, entre otros aspectos.
A su vez, el numeral 29 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, contempla la definición del multiusuario del servicio público de aseo. Estos corresponden a aquellos que se encuentran agrupados en: (i) unidades inmobiliarias, (ii) centros habitacionales, (iii) conjuntos residenciales, (iv) condominios o similares, agrupaciones que deberá estar sometida al régimen de propiedad horizontal, o estar concentrados en centros comerciales o similares.
De manera que, la figura de multiusuarios ha sido establecida con el propósito de que los usuarios del servicio de aseo, puedan presentar de forma conjunta los residuos sólidos que se generan en cada una de las unidades inmobiliarias agrupadas, para que se realice el aforo correspondiente, y por ende, se aplique la opción tarifaria de multiusuarios a estos usuarios agrupados, lo que va a representar para ellos un beneficio que se refleja en la posibilidad de que el aforo realizado, sea la base de la facturación del servicio público de aseo en función de los residuos que generan en conjunto.
3. Solicitamos a la Superintendencia de Servicios Públicos, la indicación y concepto formal normativo, si al facturar la empresa de servicio por macromedidor no solo los mts3 de agua que posiblemente están almacenados, si es correcto generar facturación también por alcantarillado, y aseo, en este caso consideramos que no hay alcantarillado pues el agua está almacenada en el tanque, y posiblemente se factura también dos veces por macromedidor en almacenamiento y por unidades en micromedidores en facturación individual de apartamentos.
Para el servicio de alcantarillado, debe tenerse en cuenta que la facturación del consumo de este servicio tiene relación directa con la medición del servicio de acueducto, de manera que su estimación se calcula a través de una regla uno a uno, conforme con la cual, el consumo de alcantarillado se factura teniendo en cuenta el consumo de acueducto, tal y como está dispuesto en el artículo 4.1.1.4.1. de la Resolución CRA No. 943 de 2021. En este sentido, entiende esta Oficina Asesora Jurídica que, bajo la regla de estimación de consumo del servicio de alcantarillado, de no verificarse consumo del servicio de acueducto, tampoco habrá consumo del servicio de alcantarillado.
En cuanto al servicio de aseo, como se indicó en la respuesta a la pregunta anterior, la regulación tarifaria no considera, por regla general y atendiendo a las particularidades del servicio, la medición individual para la determinación de la tarifa a pagar por cada suscriptor, sino por parámetros generales de producción de residuos por suscriptor o de medición de residuos por áreas de prestación, entre otros aspectos.
El usuario y/o suscriptor podrá pagar los servicios de forma independiente, salvo aquellos relativos al saneamiento básico (aseo y alcantarillado). La única excepción para que no sea obligatorio pagar conjuntamente los servicios de saneamiento básico, es que se haya presentado petición, queja o recurso ante el prestador.
4. Solicitamos a la Superintendencia de Servicios Públicos, la indicación y concepto formal normativo si es requisito de la empresa prestadora de servicios públicos, exigir y recibir formalmente del constructor las redes e instalaciones y según entendemos validar si todos los puntos de servicio de acueducto deben estar medidos por un micromedidor.
La infraestructura tanto del servicio de acueducto como de alcantarillado, se encuentra conformada por tres tipos de redes: (i) red matriz o primaria, cuyo diseño, construcción y mantenimiento estará a cargo de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, con cargo a las tarifas, (ii) red local o secundaria, cuyo diseño y construcción corresponde a los urbanizadores -mientras esté vigente la licencia urbanística o su revalidación- y, su administración, operación y mantenimiento a los prestadores, una vez las haya recibido y, (iii) las redes internas, cuyo mantenimiento se encuentra a cargo de los propietarios de los inmuebles, según el artículo 2.3.1.3.2.4.18 del Decreto 1077 de 2015. Específicamente, en lo que refiere a edificios de propiedad horizontal o condominios, es aquel sistema de abastecimiento de agua del inmueble inmediatamente después de la acometida o del medidor de control.
El artículo 2.3.1.2.4 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, en lo que a la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado se refiere, contempla la “obligación” que tiene el urbanizador de entregar al prestador las redes secundarias de estos servicios, lo cual implica que no será un aspecto facultativo u optativo
Conforme al Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, la empresa prestadora de servicios públicos puede exigir al constructor la entrega formal de las redes e instalaciones para garantizar que estas cumplan con las especificaciones técnicas y normativas aplicables. Asimismo, el prestador del servicio puede verificar que todos los puntos de servicio de acueducto estén debidamente medidos con micromedidores, siempre que sea técnicamente posible. Es responsabilidad del constructor garantizar que las instalaciones cumplan con los requisitos técnicos antes de ser entregadas a la empresa prestadora.
No obstante, en relación con la provisión de redes y activos disponibles de conexión respecto de los servicios públicos domiciliarios de acueducto dentro de las obligaciones que tienen las constructoras con los servicios públicos, son las condiciones de la licencia de construcción, las de los contratos suscritos entre el constructor o urbanizador y los prometientes compradores, e incluso las de la publicidad misma del proyecto, los que determina el alcance de las condiciones de las unidades inmobiliarias independientes en relación con los servicios públicos domiciliarios. En ese orden de ideas, si el constructor se comprometió a entregar los inmuebles objeto del contrato de venta con redes disponibles de servicios públicos, el no cumplimiento de tal promesa podrá ser investigado y sancionado por los municipios, en atención a las competencias de las secretarías de planeación o la dependencia a cargo de estos asuntos.
5. Solicitamos a la Superintendencia de Servicios Públicos, la indicación y concepto formal normativo determinar en quien recae la obligación y responsabilidad de validar si las instalaciones de servicio de agua existentes están totalmente medidas o censadas.
La responsabilidad de validar que todas las instalaciones de servicio de agua cuenten con su respectiva acometida recae tanto en el prestador del servicio como en el usuario, según lo establece el artículo 146 de la Ley 142 de 1994. El prestador tiene la obligación de asegurar que las instalaciones internas cumplen con las normativas vigentes y están equipadas con los medidores adecuados, mientras que el usuario debe permitir la instalación y el mantenimiento de estos medidores.
6. Solicitamos a la Superintendencia de Servicios Públicos, la indicación y concepto formal normativo sobre quien debe validar y demostrar que no hay instalaciones fraudulentas dentro de una construcción. Al constructor, al usuario en este caso la copropiedad o a la empresa prestadora del servicio de acueducto.
Según el marco normativo, la responsabilidad de detectar y demostrar la inexistencia de instalaciones fraudulentas corresponde tanto al prestador del servicio de acueducto como al usuario (o copropiedad en este caso), dado que el artículo 9 de la Ley 142 de 1994 establece el derecho del usuario a recibir una medición precisa y el deber del prestador de garantizar la exactitud de dicha medición. El constructor también podría ser responsable de garantizar que no existan conexiones fraudulentas durante la entrega de las instalaciones al prestador del servicio.
7. Solicitamos a la Superintendencia de Servicios Públicos, la indicación y concepto como seria el manejo de facturación en el caso que el conjunto residencial a su costo transporta y llena de agua el tanque de reserva con pago de carrotanques, que después la empresa de servicios públicos factura en los micromedidores a cada unidad.
El artículo 2.3.7.1.3.2. del Decreto 1077 de 2015, establece que las soluciones alternativas para el aprovisionamiento de agua para consumo humano y doméstico el almacenamiento de agua se podrá realizar por medio de tanques o dispositivos móviles de almacenamiento, como una de las modalidades de solución alternativas de aprovisionamiento de agua para consumo humano o doméstico.
Solamente se podrá suministrar el servicio de acueducto a través de carrotanques, cuando se adelante bajo el marco de esquemas diferenciales, como lo disponen los Decretos 1898 de 2016 y 1272 de 2017, compilados en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, por lo que es deber de cada prestador verificar si la prestación se ajusta o no a estas disposiciones.
En todo caso, el artículo 2.3.7.1.2.2. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 adicionado por el artículo 2 del Decreto 1898 de 2016, establece unas condiciones diferenciales para los servicios de acueducto y saneamiento básico En cuanto a micromedición, el prestador del servicio de acueducto en zona rural que no cuente con cobertura total en su área de prestación, mientras alcanza este estándar, podrá realizar la medición de los volúmenes suministrados mediante procedimientos alternativos, y la facturación podrá efectuarse a partir de los consumos estimados.
En cuanto al servicio público de aseo se establecerá en el programa de prestación del servicio dispuesto en el artículo 2.3.2.2.1.10 del Decreto 1077 de 2015, la gradualidad para la incorporación de las diferentes actividades del servicio público de acuerdo con las condiciones del centro poblado rural. Como mínimo se deberá implementar la recolección mediante sistemas colectivos de presentación y almacenamiento de residuos sólidos, de acuerdo con el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) del distrito o municipio en el que se encuentre operando.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE
Jefe Oficina Asesora Jurídica
<NOTA DE PIE DE PÁGINA>
1. Radicado: 20245293641452
TEMA: PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DE ACUEDUCTO Y SANEAMIENTO BÁSICO.
Subtemas: Medición y facturación del consumo.. Medidores de Control y Totalizadores. Facturación Conjunta. Multiusuarios. Entrega de infraestructura por constructoras. Esquemas Diferenciales
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por el cual se establece el Sistema para la Protección y Control de la Calidad del Agua para Consumo Humano.”
7. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."
8. "Por el cual se adiciona el Título 7, Capítulo 1, a la Parte 3, del Libro 2 del Decreto 1077 de 2015, que reglamenta parcialmente el artículo 18 de la Ley 1753 de 2015, en lo referente a esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en zonas rurales".
9. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”
