CONCEPTO 470 DE 2022

(julio 27)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“En orden a la referencia, nos permitimos solicitar nos conceptúe sobre la aplicación legal, debida y correcta frente a la interpretación en los tópicos de la referencia, con base en las siguientes normas:

1. La actividad de aprovechamiento es una actividad complementaria del servicio público de aseo, y debe ejecutarse de conformidad con lo establecido en la Ley 142 de 1994, el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, modificado y adicionado por el Decreto 596 de 2016 y la Resolución 276 de 2016 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio – MVCT, así como la regulación que para el efecto expida la CRA.

Para la liquidación de la tarifa final al suscriptor se debe utilizar la información reportada en el SUI por las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento, de la cantidad de toneladas efectivamente aprovechadas en el municipio, sin que pueda solicitarse información ni requisitos adicionales a los establecidos en la norma.

Por otro lado, mediante la Resolución SSPD 20170000204125 del 2017 se establecieron los procedimientos para la modificación y/o corrección de la información cargada al SUI por parte de los prestadores, a saber: “Reversión Previa”, “Reversión Voluntaria” y “Reversión a solicitud de la Superservicios”. Esta última modalidad se configura en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo de la SSPD, establecidas en el artículo 79 sobre las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos de la Ley 142 de 1994.

2. Ahora bien, Por su parte, la Resolución SSPD 2020100046075 del 2020 determina los criterios para el aplazamiento de la publicación de las toneladas efectivamente aprovechadas cuando se presenten inconsistencias en la calidad de la información reportada por los prestadores de la actividad de aprovechamiento.

3. En orden a lo anterior, para los periodos que se encuentren sujetos a la medida de aplazamiento establecida en la Resolución SSPD 20201000046075 del 2020, la construcción del promedio de las toneladas efectivamente aprovechadas, se realizará únicamente con la información disponible y certificada por el prestador de aprovechamiento en el SUI.

4. Ahora bien, la Resolución SSPD 20201000046075 del 2020 especifica en su Artículo 4:

…

2. De identificar inconsistencias que afecten la calidad de la información en el SUI, conforme con lo previsto en el artículo 3 de esta Resolución, la Superservicios comunicará por escrito al prestador de la actividad de aprovechamiento, requiriéndolo para que explique las razones asociadas a las inconsistencias detectadas y adelante el trámite de reversión establecido en la Resolución SSPD No. 20171000204125 del 2017, o la que la modifique o sustituya, aplicando lo previsto en el artículo 9 de la misma o aquel que lo modifique o sustituya

…

4. En caso de identificar nuevas inconsistencias en el reporte de toneladas efectivamente aprovechadas, la Superservicios aplazará la publicación del periodo correspondiente, y realizará un nuevo requerimiento de reversión de oficio, según el procedimiento anteriormente citado

Bajo las anteriores consideraciones legales, se solicita conceptúe desde la oficina jurídica, sobre la viabilidad y el amparo legal de la misma en razón de las facultades inherentes a la Superintendencia de servicios públicos domiciarios (sic), al aplazar y ordenar en su orden, la Reversión de otros periodos diversos y/o posteriores al sujeto a la medida, sin estar inmersos en las presuntas inconsistencias encontradas en la prestación, ello como consecuencia transitoria de la potencial afección que se puede encontrar a raíz del aplazamiento de periodos previos que podrían afectar a los futuros periodos, bajo la luz de la interpretación debida, y taxativa estimada en el Artículo 4 de la SSPD 20201000046075 del 2020.”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[6]

Decreto Nacional 596 de 2016^[7]

Resolución MVCT 276 de 2016^[8]

Resolución SSPD 20201000046075 del 2020^[9]

Resolución SSPD 20171000204125 del 2017^[10]

Concepto SSPD-OJ-2021-722

Concepto SSPD-OJ-2021-529

Concepto Unificado SSPD-OJU-2009-2, actualizado el 3 de junio de 2021

CONSIDERACIONES

En primer lugar, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 142 de 1994, el servicio público domiciliario de aseo, así como sus actividades complementarias, se encuentran sometidos a la inspección, vigilancia y control de esta Superintendencia. Este servicio está definido en el numeral 24 del artículo 14 ibídem, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: (…)

14.24. Servicio público domiciliario de aseo. (Modificado por el art. 1 de la Ley 689 de 2001). Servicio público domiciliario de aseo. Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos. (resaltado fuera de texto)

Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y, aprovechamiento. (y disposición final de tales residuos…).”

Ahora bien, el alcance de la actividad de aprovechamiento depende del tipo de residuos que tiene por objeto, razón por la cual, es importante revisar de mano de las definiciones del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, entre las que destacan las siguientes:

“ARTICULO 2.3.2.1.1. Definiciones. Adóptense las siguientes definiciones: (…)

6. Aprovechamiento. Actividad complementaria del servicio público de aseo que comprende la recolección de residuos aprovechables, el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento o hasta la planta de aprovechamiento, así como su clasificación y pesaje por parte de la persona prestadora.

(…)

16. Estación de clasificación y aprovechamiento. Son instalaciones técnicamente diseñadas con criterios de ingeniería y eficiencia económica, dedicadas al pesaje y clasificación de los residuos sólidos aprovechables, mediante procesos manuales, mecánicos o mixtos y que cuenten con las autorizaciones ambientales a que haya lugar”.

(…)

41. Residuo sólido aprovechable. Es cualquier material, objeto, sustancia o elemento sólido que no tiene valor de uso para quien lo genere, pero que es susceptible de aprovechamiento para su reincorporación a un proceso productivo.

42. Residuo sólido especial. Es todo residuo sólido que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso, necesidades de transporte, condiciones de almacenaje y compactación, no puede ser recolectado, manejado, tratado o dispuesto normalmente por la persona prestadora del servicio público de aseo. El precio del servicio de recolección, transporte y disposición de los mismos será pactado libremente entre la persona prestadora y el usuario, sin perjuicio de los que sean objeto de regulación del Sistema de Gestión Posconsumo.

43. Residuo sólido ordinario. Es todo residuo sólido de características no peligrosas que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso es recolectado, manejado, tratado o dispuesto normalmente por la persona prestadora del servicio público de aseo. El precio del servicio de recolección, transporte y disposición final de estos residuos se fija de acuerdo con la metodología adoptada por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.

Los residuos provenientes de las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped y poda de árboles ubicados en vías y áreas públicas serán considerados como residuos ordinarios para efectos tarifarios.

(…)

86. Rechazos: (Adicionado por Decreto 596 de 2016) Material resultado de la clasificación de residuos aprovechables en la Estación de Clasificación y Aprovechamiento (ECA), cuyas características no permiten su efectivo aprovechamiento y que deben ser tratados o dispuestos en el relleno sanitario.

87. Residuos efectivamente aprovechados. (Adicionado por Decreto 596 de 2016) Residuos sólidos que han sido clasificados y pesados en una Estación de Clasificación y Aprovechamiento (ECA) por la persona prestadora de la actividad y han sido comercializados para su incorporación a una cadena productiva, contando con el soporte de venta a un comercializador o a la industria. (…)”

(Decreto 2981 de 2013, art. 2, modificado por el Decreto 0596 de 2016, art. 2)

(…).”.

En virtud de las definiciones revisadas, en concordancia con el artículo 2.3.2.5.2.1.5, la actividad de aprovechamiento implica: (i) la recolección de residuos aprovechables, (ii) el transporte selectivo hasta las estaciones de clasificación y aprovechamiento – ECA y (iii) la clasificación y pesaje de los residuos en la ECA.

A su vez, la actividad de aprovechamiento se constituye como una de las actividades complementarias^[11] del servicio público domiciliario de aseo, y si bien la Ley 142 de 1994 no la desarrolla, debe precisarse que, tanto la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional, como la regulación emitida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, se aplican en forma armónica con el régimen de los servicios públicos domiciliarios.

Asimismo, la actividad de aprovechamiento recae en los residuos sólidos aprovechables, entendidos como aquellos elementos sólidos, que no tienen valor de uso para quien los genera y entrega, pero que son susceptibles de reincorporación a un proceso productivo.

De manera que, una vez el prestador de la actividad de aprovechamiento realiza las actividades de recolección y transporte de los residuos sólidos aprovechables hasta la estación de clasificación y aprovechamiento – ECA, o hasta la planta de aprovechamiento, debe realizar la clasificación de los residuos teniendo en cuenta su naturaleza, proceso donde se identifican aquellos definidos en la norma como rechazos o material de rechazo, los cuales, por sus características son susceptibles del efectivo aprovechamiento y, en consecuencia, deben ser tratados o dispuestos en el relleno sanitario.

En ese sentido, aunque en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 se encuentran disposiciones generales aplicables a la actividad de aprovechamiento, su desarrollo operativo y práctico ha motivado su modificación en algunos aspectos normativos, como se evidencia con ocasión de la expedición del Decreto 596 de 2016 el cual modificó y adicionó dicho Decreto Único Reglamentario y de la Resolución 276 de 2016, emitida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio con la que se reglamentó los lineamientos del esquema operativo de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo.

Así pues, en virtud del principio de integralidad, quien preste la actividad de aprovechamiento deberá ser responsable en un todo de su prestación, incluyendo la operación de las Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento – ECA´s. En este sentido, el artículo 3 de la Resolución 276 de 2016,, establece los lineamientos que se deben tener en cuenta en el esquema operativo de la actividad de aprovechamiento, así:

“Artículo 3. Integralidad de la actividad de aprovechamiento. Para dar cumplimiento con la integralidad de la actividad de aprovechamiento, de que trata el artículo 2.3.2.5.2.1.5 del Decreto 1077 de 2015, adicionado por el Decreto 596 del 11 de abril de 2016, se deberá tener en cuenta que:

i. Una persona prestadora de la actividad de aprovechamiento tendrá que registrar y responder por la recolección selectiva, así como por el pesaje y clasificación de por lo menos una estación de clasificación y aprovechamiento (ECA).

ii. Una persona prestadora de la actividad de aprovechamiento podrá responder por una o varias estaciones de clasificación y aprovechamiento (ECAs).

iii. Una estación de clasificación y aprovechamiento (ECA) solo podrá estar registrada por una persona prestadora de la actividad de aprovechamiento.

iv. Lo anterior, sin perjuicio de que la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento, responsable de la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA), pueda recibir residuos aprovechables a otras personas prestadoras de la actividad y a otros recicladores. En todo caso, quien reportará al sistema único de información (SUI) será el responsable de la ECA.

Parágrafo. Las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento no podrán imponer restricciones injustificadas al recibo en las estaciones de clasificación y pesaje (ECAs) de la recolección y transporte de residuos aprovechables. Por lo tanto, deberá recibir los residuos sólidos ordinarios aprovechables de acuerdo con su capacidad de operación.” (Subraya fuera de texto)

Por su parte, en relación con la medición y el balance de masas, el artículo 5 de la resolución citada, señala:

“Artículo 5. Medición y Balance de masas. Las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento deberán realizar el balance de masas a partir del pesaje de las cantidades mensuales de residuos sólidos aprovechables que ingresen a las estaciones de clasificación y aprovechamiento (ECA), las que efectivamente se aprovechen por su incorporación a procesos productivos y las que se rechazan correspondiendo el saldo a las que se almacenan. De este balance de masas deberá mensualmente informarse a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).

Parágrafo. Los prestadores de la actividad de aprovechamiento en las estaciones de clasificación y aprovechamiento (ECA), deberán llevar el registro de las cantidades de residuos sólidos recibidos, discriminados por origen (municipio así como por persona prestadora o fuente de estos).”

De lo anteriormente citado, el prestador debe realizar el balance de masas a través del pesaje de las cantidades mensuales de los residuos, a partir del pesaje de las cantidades mensuales de residuos sólidos aprovechables que ingresen a la ECA, las cantidades que efectivamente se aprovechen en la incorporación de procesos productivos y las que se rechazan. De este balance, debe llevarse un registro en el que se deben indicar las cantidades de residuos sólidos recibidas, discriminados por su origen, a razón del municipio y la persona prestadora o fuente de estos.

Especialmente, el artículo el 2.3.2.5.2.2.4. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, en relación con el registro de las cantidades de residuos efectivamente aprovechados señala:

“ARTICULO 2.3.2.5.2.2.4. Incentivo a la separación en la fuente (DINC). Aquellas macro rutas de recolección de residuos aprovechables, que tengan niveles de rechazo inferiores al 20% de los residuos presentados, les será otorgado un incentivo a la separación en la fuente (DINC). Este incentivo se mantendrá siempre y cuando los porcentajes de rechazo no superen dicho valor.

La persona prestadora de la actividad de aprovechamiento deberá llevar un registro de las cantidades de residuos efectivamente aprovechados y los rechazos asociados a cada macro ruta de recolección. Para hacer efectivo el incentivo a la separación en la fuente (DINC) la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento deberá reportar la base de datos de los suscriptores beneficiarios a:

1. La persona prestadora de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables en su área de prestación.

2. Sistema Único de Información (SUI).

Parágrafo. Continuará vigente el valor del incentivo es el definido en la metodología tarifaria del servicio público de aseo expedido por la Comisión de Regulación de Agua y Saneamiento Básico (CRA). (…)” (Subraya fuera del texto)

A su turno, el numeral 5 del artículo 2.3.2.5.3.6 ibídem, dispuso:

“ARTICULO 2.3.2.5.3.6. Aspectos administrativos mínimos. Las organizaciones de recicladores de oficio que estén en proceso de formalización como prestadores de la actividad de aprovechamiento deberán contar como mínimo con los siguientes aspectos:

(…)

5. Página Web. Contarán con una página web en la que se deberá publicar: el contrato de condiciones uniformes del servicio público de aseo (CCU) para la actividad de aprovechamiento, la evolución en el otorgamiento del incentivo a la separación en la fuente (DINC), así como de los rechazos y de las toneladas efectivamente aprovechadas en su zona de prestación, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 2.3.2.2.4.2.112 del presente decreto.” (Subraya fuera del texto)

Ahora bien, de conformidad con el numeral 22 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, esta Superintendencia debe verificar la consistencia y la calidad de la información reportada en el Sistema Único Información – SUI, de los servicios públicos a cargo de los prestadores sometidos a su inspección, vigilancia y control, la cual, sirve como insumo para efectuar la evaluación permanente de la gestión y resultados.

En efecto, en lo que tiene que ver con la facturación del servicio público domiciliario de aseo, para el cálculo y posterior remuneración vía tarifa de las toneladas efectivamente aprovechadas, se debe tener en cuenta el cumplimiento por parte de los prestadores del reporte de la información correspondiente al Sistema Único de Información – SUI, y el cargue de la factura de venta del material aprovechado, recogido, clasificado y pesado, tal y como se explicó antes.

Al respecto, los parágrafos 1° y 2° del artículo 8 de la Resolución 276 de 2016 citada, establecen:

“Artículo 8o. Reporte de información para el cálculo de la remuneración vía tarifa de

la actividad de aprovechamiento al Sistema Único de Información (SUI).

(…)

Parágrafo 1°. La persona prestadora de la actividad de aprovechamiento deberá reportar de manera independiente las toneladas de residuos sólidos comercializadas entre Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento (ECAS) y las toneladas efectivamente aprovechadas.

Parágrafo 2°. La facturación de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo, se realizará con las toneladas efectivamente aprovechadas y reportadas por las personas prestadoras de la actividad. En consecuencia, el no reporte de información en las condiciones y oportunidad definidas tendrá como consecuencia el no cobro a los usuarios en el período correspondiente”.

Al respecto, esta Oficina Asesora Jurídica en el Concepto Unificado No. SSPD-OJU-2009-2, actualizado el 3 de junio de 2021, en referencia al objetivo que cumple el balance de producción de residuos del área de prestación del servicio facturados de cara a la medición del servicio de aseo, sostuvo lo siguiente:

“En ese sentido, el objetivo del balance de producción de residuos del área de prestación del servicio facturados “es el de aproximarse a que la medición del servicio público de aseo cuantificada como los pesajes en el sitio de disposición final y/o Estación de Clasificación y Aprovechamiento ECA por cada una de las actividades realizadas por el/los prestadores del servicio, sea igual a la distribución equitativa que se hace de dichas toneladas entre los suscriptores de cada área de prestación.”

De acuerdo con todo lo anterior, y bajo el contexto del cumplimiento de las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo de esta Superintendencia, en lo que atañe a las prácticas no autorizadas en relación con el reporte de las toneladas comercializadas entre estaciones de clasificación y aprovechamiento – ECAS, como residuos sólidos efectivamente aprovechados; así como el reporte de residuos sólidos efectivamente aprovechados en ECAS no registradas a nombre de la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7^[12] de la Resolución 276 de 2016 en concordancia con el artículo 2.3.2.5.2.3.1^[13] del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, esta Oficina Asesora en el concepto SSPD-OJ-2021-722 indicó:

“Desde esa perspectiva y con el fin de proteger las prerrogativas y derechos reconocidos a los usuarios, conforme con lo previsto en el artículo 9 de la Ley 142 de 1994, se hizo necesario para esta Superintendencia desarrollar mecanismos que promovieran la exactitud, consistencia, oportunidad y veracidad de los reportes de información asociados a dicha actividad, de modo que el cobro a cargo del usuario considerara única y exclusivamente el peso de toneladas efectivamente aprovechadas en cumplimiento del requisito de integralidad, y excluyera el peso correspondiente a residuos de construcción y demolición, así como de otros residuos especiales o que no hicieran parte del servicio público de aseo.

Así, a través de la expedición de la Resolución SSPD No. 20201000046075 del 19 de octubre de 2020, esta Superintendencia estableció los parámetros necesarios para verificar la consistencia de la información que es reportada en el SUI, como toneladas efectivamente aprovechadas, así como las distintas reglas que se enmarcan dentro de la actividad de aprovechamiento, lo cual se materializa en el “aplazamiento” de la publicación de la información que se debe efectuar por parte de tales prestadores, ante la identificación de las siguientes causales de inconsistencia de la misma. El artículo 3 de dicha Resolución dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 3. APLAZAMIENTO DE PUBLICACIÓN DE TONELADAS EFECTIVAMENTE APROVECHADAS. En desarrollo de las funciones conferidas por la Constitución y la Ley, como medida para evitar que se realicen cobros no autorizados a los usuarios del servicio público de aseo, la Superservicios aplazará la publicación de toneladas efectivamente aprovechadas certificadas por la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento cuando identifique inconsistencias relacionadas con:

1. Las unidades de medida de los datos reportados;

2. Los soportes que sustentan los datos reportados;

3. El reporte de residuos de construcción y demolición, así como de otros residuos especiales o peligrosos o que no sean objeto de cobro vía tarifa de aseo.

4. La integralidad de la prestación;

5. Las siguientes prácticas no autorizadas: (i) el reporte de toneladas comercializadas entre Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento (ECA) como residuos sólidos efectivamente aprovechados, (ii) el reporte de residuos sólidos efectivamente aprovechados en ECA no registradas a nombre de la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento, (iii) el reporte de facturas de terceros como soporte de toneladas efectivamente aprovechadas en el SUI; y/o

6. La inobservancia de lo establecido en la normativa y regulación de servicios públicos aplicable. El aplazamiento de publicación de toneladas efectivamente aprovechadas se somete a lo previsto en el artículo siguiente.”

De cara a lo anterior, la medida involucra los siguientes efectos a considerar para el cálculo del cobro de la actividad una vez se ha aplicado la medida:

“ARTÍCULO 5. COMUNICACIÓN DE LAS MEDIDAS EN LA PUBLICACIÓN DE TONELADAS EFECTIVAMENTE APROVECHADAS. Para efectos de brindar la información necesaria para calcular el cobro de la actividad de aprovechamiento, la Superservicios publicará en la página web de la Entidad, a través del SUI: (i) la aplicación de la medida de aplazamiento de la publicación señalando “publicación aplazada", o (ii) el inicio del trámite de reversión, señalando "en proceso de reversión” o (iii) la fecha de la reversión, si se realizó la modificación de la información sobre toneladas aprovechadas, o (iv) las toneladas resultantes de la terminación del trámite de la medida de aplazamiento.

En el marco del comité de conciliación de cuentas a que se refiere el artículo 2.3.2.5.2.3.6 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento dará a conocer la información que fue objeto de reversión para que las personas prestadoras de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables efectúen los ajustes tarifarios y realicen las devoluciones a que haya lugar, conforme con la normatividad vigente. Lo anterior deberá ser informado por escrito por parte del prestador de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables a la Superservicios, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la celebración del comité de conciliación de cuentas. Parágrafo. En los procedimientos en los cuales se aprueben reversiones se indicarán las fechas de reporte inicial y las fechas de certificación de las reversiones. El cobro correspondiente se hará de acuerdo con las toneladas validadas resultantes de la terminación del trámite de aplazamiento.

ARTÍCULO 6. INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS. La medida prevista en esta resolución aplicará sin perjuicio de cualquier otra medida que pueda adoptar la Superservicios en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control. La reincidencia en el reporte al SUI de información inconsistente de toneladas efectivamente aprovechadas, será considerado como un agravante al momento de dosificar la sanción, teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 81 de la ley 142 de 1994, y demás normas aplicables.”

En todo caso, y con el objeto de dar claridad sobre los efectos de la medida, la CRA y esta Superintendencia a través de la Circular Conjunta 01 del 4 de agosto de 2021²⁰, aclararon el procedimiento a seguir para el cálculo de los costos asociados a la actividad de aprovechamiento y para el traslado de recursos a los prestadores de la misma, cuando se aplique la medida de aplazamiento.

No obstante, al margen de la aplicación de la medida en mención, se reitera que esta Superintendencia conserva la facultad de imponer las sanciones correspondientes a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta, conforme con las especiales competencias asignadas en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994²¹, tal como inicialmente se señaló en esta respuesta.”

Con el mismo propósito, en el concepto SSPD-OJ-2021-529, esta Oficina indicó que bajo el entendido que el aplazamiento es una actuación administrativa en la que, si la verificación de la información cargada por los prestadores de la actividad de aprovechamiento arroja inconsistencias, debe ajustarse por parte del prestador para poder ser publicada, sin que cuente con un término legalmente establecido para su desarrollo, así:

“En la Resolución antes mencionada, la Superintendencia estableció una serie de aspectos y medidas a tener en cuenta para aplazar la publicación de la información de las toneladas efectivamente aprovechadas en el Sistema Único de Información (SUI), cuando se evidencian inconsistencias que puedan afectar los derechos de los usuarios o que constituyen prácticas contrarias a la normativa aplicable a la actividad. En el artículo 4 estableció el procedimiento a seguir para obtener dicho aplazamiento.

Ahora bien, respecto de la aplicación del término dispuesto en el artículo 150 de la Ley 142 de 1994 para el trámite de aplazamiento, es de señalar que los supuestos de omisión o error en la facturación, o investigación de desviaciones significativas a que alude dicha norma, no se presentan en este caso, ya que como se indicó, el aplazamiento se realiza en ejercicio de las funciones de vigilancia, inspección y control a cargo de la Superservicios, y en razón a la presunta existencia de circunstancias que pueden afectar los derechos de los usuarios, o que constituyen prácticas no autorizadas. Nótese que tales circunstancias distan de los cobros inoportunos, cuya premisa básica es la entrega de la factura del servicio.

Es importante recalcar que el aplazamiento se tramita como una actuación administrativa a cargo de la Superservicios, en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control. Dicho aplazamiento consiste en la verificación de la información cargada por los prestadores de la actividad de aprovechamiento, la cual culmina con alguna de las siguientes determinaciones:

i) que la información cargada sea correcta, o

ii) que, por el contrario, sea incorrecta y deba ser ajustada para poder ser publicada. Se insiste en que la posibilidad de hacer uso de la figura de cobros inoportunos es una facultad otorgada por la ley a los prestadores para que en un período de tiempo determinado puedan realizar el cobro de bienes o servicios que por “error, omisión, o investigación de desviaciones significativas”, no fueron cobrados en la factura en que debieron hacerlo. Para terminar, la actuación administrativa de aplazamiento de la publicación en el SUI de las toneladas efectivamente aprovechadas no cuenta con un término legalmente establecido para su desarrollo. Incluso, la actuación administrativa de carácter general prevista en la Ley 1437 de 2011, tampoco lo prevé. Sin embargo, ello no desconoce que en ejercicio de la atribución de requerimiento de información esta entidad puede establecer plazos para la remisión y/o entrega de la misma.

Para terminar, la actuación administrativa de aplazamiento de la publicación en el SUI de las toneladas efectivamente aprovechadas no cuenta con un término legalmente establecido para su desarrollo. Incluso, la actuación administrativa de carácter general prevista en la Ley 1437 de 2011, tampoco lo prevé. Sin embargo, ello no desconoce que en ejercicio de la atribución de requerimiento de información esta entidad puede establecer plazos para la remisión y/o entrega de la misma.

En el caso del artículo 150, el plazo allí contemplado corresponde a un término de caducidad con que cuentan los prestadores del servicio para ejercer el derecho al cobro del mismo, término perentorio cuyo objeto es el de castigar la negligencia por el no cobro del servicio dentro del término aludido.”

En este sentido, teniendo en cuenta el alcance técnico de la consulta, en relación con el cargue la información relacionada con las toneladas aprovechadas y el proceso de reversiones, en el marco de las facultades de esta Superintendencia para expedir la Resolución SSPD 20201000046075 del 2020 de aplazamiento, esta Oficina Asesora procedió a solicitar apoyo al Grupo de Aprovechamiento de la Dirección Técnica de Gestión de Aseo, quien dio respuesta en los siguientes términos:

“De conformidad con las observaciones planteadas por el consultante (…), respecto de las facultades de esta Superintendencia para expedir la Resolución SSPD 20201000046075 del 2020 de aplazamiento, respecto del cargue la información relacionada con las toneladas aprovechadas y el proceso de reversiones, para lo cual es importante recordar el marco normativo de dicha resolución.

En aras de dar cumplimiento a la anterior disposición y de contar con medidas de control para asegurar el reporte veraz del material aprovechable, esta Superintendencia en uso de sus facultades de Inspección, Vigilancia y Control establecidas el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, y en aras de proteger los derechos de los usuarios establecidos en el artículo 9 de la norma precitada, se encontró necesario establecer mecanismos para mejorar la calidad de la información cargada al Sistema Único de Información – SUI- por parte de los prestadores de la actividad de aprovechamiento; que promuevan la exactitud, consistencia, oportunidad y veracidad de los reportes de información asociados a dicha actividad, de modo que el cobro a cargo del usuario considere únicamente el peso de toneladas efectivamente aprovechadas en cumplimiento del requisito de integralidad, y excluya el peso correspondiente a residuos de construcción y demolición, así como de otros residuos especiales o que no hagan parte del servicio público de aseo.

De igual manera, es pertinente recordar que, corresponde a la Superservicios y conforme lo contempla el numeral 8 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 15 de la Ley 1955 de 2019, solicitar documentos, inclusive contables y financieros a los prestadores, entidades públicas, privadas o mixtas, auditores externos, interventores o supervisores y privados, entre otros, que tengan información relacionada con la prestación de los servicios públicos domiciliarios, así como practicar las visitas, inspecciones y pruebas que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones, en la oportunidad fijada por la Superintendencia. Razón por la cual, esta Entidad se encuentra plenamente facultada para tomar las medidas que considere necesarias para lograr la efectiva prestación del servicio público de aseo en el componente de aprovechamiento. Tal es el caso de la Resolución SSPD 20201000046075 del 2020, pues con esa medida, como se ha mencionado anteriormente, se busca garantizar el adecuado cobro de la actividad de aprovechamiento a los usuarios.

Así entonces, vale la pena mencionar que, con la expedición de la Resolución SSPD No. 20201000046075 del 19 de octubre de 2020, esta Superintendencia busca adoptar acciones correctivas ante las inconsistencias e irregularidades en la operación de la actividad de aprovechamiento, a través de los reportes en el SUI por parte de sus prestadores en el territorio nacional y que pueden llegar a vulnerar los derechos de los usuarios, mediante la práctica de cobros no autorizados y el incumplimiento a la normatividad que rige la actividad.

En ese sentido, en el ejercicio de nuestras funciones de Inspección, Vigilancia y Control y con base en las inconsistencias previstas en el artículo 3 de dicha resolución, se ordena el aplazamiento de la publicación de toneladas aprovechadas que reportan mes a mes en el SUI los prestadores de la actividad de aprovechamiento, hasta tanto, de su parte, no se resuelvan y aclaren las inconsistencias detectadas por la Dirección Técnica de Gestión de Aseo – DTGA de esta Superintendencia en los distintos periodos donde se evidencien tales anomalías en la información cargada al SUI.

De conformidad con lo anterior y como es de su conocimiento, existen seis (6) causales de aplazamiento que se encuentran previstas en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 3. APLAZAMIENTO DE PUBLICACIÓN DE TONELADAS EFECTIVAMENTE APROVECHADAS. En desarrollo de las funciones conferidas por la Constitución y la Ley, como medida para evitar que se realicen cobros no autorizados a los usuarios del servicio público de aseo, la Superservicios aplazará la publicación de toneladas efectivamente aprovechadas certificadas por la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento cuando identifique inconsistencias relacionadas con:

1. Las unidades de medida de los datos reportados;

2. Los soportes que sustentan los datos reportados;

3. El reporte de residuos de construcción y demolición, así como de otros residuos especiales o peligrosos o que no sean objeto de cobro vía tarifa de aseo.

4. La integralidad de la prestación;

5. Las siguientes prácticas no autorizadas: (i) el reporte de toneladas comercializadas entre Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento (ECA) como residuos sólidos efectivamente aprovechados, (ii) el reporte de residuos sólidos efectivamente aprovechados en ECA no registradas a nombre de la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento, (iii) el reporte de facturas de terceros como soporte de toneladas efectivamente aprovechadas en el SUI; y/o

6. La inobservancia de lo establecido en la normativa y regulación de servicios públicos aplicable.”

Por otra parte, frente a la corrección de la información certificada por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios y demás personas obligadas a reportar información en el SUI, la Resolución No. SSPD 20171000204125 de 2017 les permite a los prestadores ejercer la acción de “reversión voluntaria” hasta el término de seis (6) meses siguientes del vencimiento de la fecha límite de cargue.

Frente al trámite de reversión de oficio de información inconsistente o aclaración de inconsistencias, debemos recordar que, conforme a lo dispuesto en el artículo 9 de la Resolución SSPD No. 20171000204125 del 2017, el prestador deberá mediante oficio, solicitar la habilitación de reversiones del aplicativo de los períodos correspondientes, el(los) cual(es) se encuentra(n) en estado "Certificado"(…). Una vez certificada la información objeto de requerimiento de reversión de oficio, o aclaradas las toneladas efectivamente aprovechadas reportadas en el SUI en el periodo respectivo, en los términos señalados en el presente oficio, se entenderá surtido el proceso de reversión de oficio.

En los eventos de aprobación de reversiones, en la publicación de toneladas efectivamente aprovechadas, se indicarán las fechas de certificación inicial y de las reversiones. El cálculo para el cobro de la tarifa de aprovechamiento se realizará teniendo en cuenta la fecha de certificación inicial.

De igual manera, en cumplimiento de lo establecido en la Resolución SSPD No. 20201000046075 del 2020, el prestador de la actividad de aprovechamiento deberá informar al prestador de recolección y transporte de residuos no aprovechables, en el marco del comité de conciliación de cuentas, los procesos de reversión que tramite ante la Superservicios, para efectos de que sean tenidos en cuenta en el cálculo de la tarifa y cobro respectivo a los usuarios.

Así mismo, si el prestador obligado a reportar información en SUI no está de acuerdo con el requerimiento efectuado por la Superservicios, deberá indicar por escrito dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo de este requerimiento, las razones que fundamentan su desacuerdo y adjuntar los documentos que considere procedentes, conforme a lo descrito en el artículo 9o de la Resolución SSPD No. 20171000204125 del 2017.

A su vez, debe advertirse que, conforme a lo establecido en el numeral 5 del artículo 4 de la Resolución SSPD No. 20201000046075 del 2020, si el prestador objeta el nuevo requerimiento, y los argumentos expuestos no resuelven las inconsistencias detectadas y/o el prestador no realiza la reversión solicitada, la Superservicios mantendrá la medida de aplazamiento de la publicación de toneladas aprovechadas, hasta que el prestador reverse o soporte dichas inconsistencias.

De igual manera, esta Superintendencia se permite indicar que, en el evento en que el prestador haya remitido la respuesta a la comunicación enviada en los periodos aplazados, realizando aclaraciones, recibirá un nuevo oficio a través del cual se le informará si son válidas o no las aclaraciones dadas por la aplicación de la medida de aplazamiento establecida en la Resolución SSPD 20201000046075 del 2020, para las toneladas de material aprovechable certificadas para el(los) periodo(s) anterior(es), y por lo cual se le informará si se mantiene o levanta el aplazamiento de dicho(s) periodo(s).

Así entonces, (…), es importante recordar que, el numeral 79.4 del artículo 79 de la citada ley, faculta a la Superintendencia para establecer sistemas uniformes de información, indicando que para ello puede producir actos de carácter general, para crear obligaciones a quienes estén sujetos a su vigilancia, y el numeral 79.22 de la misma disposición, señala como función de la Superintendencia, “verificar la consistencia y la calidad de la información que sirve de base para efectuar la evaluación permanente de la gestión y resultados de las personas que presten servicios públicos sometidos a su control, inspección y vigilancia, así como de aquella información del prestador de servicios públicos que esté contenida en el sistema único de información de los servicios públicos”. (subrayado fuera de texto)

Conforme a lo anterior, esta Superintendencia se encuentra facultada para solicitar reversión de la información reportada en el SUI, cuando la misma no corresponda con la integralidad de la prestación del servicio público de aseo, esto incluso, si corresponde a periodos anteriores, pues una vez sean identificadas las inconsistencias, como lo establece el artículo 9 de la Resolución SSPD 20171000204125 de 2017, se deben realizar las modificaciones a la información reportada.”

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- Conforme con las funciones de inspección, vigilancia y control establecidas el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, y en aras de proteger los derechos de los usuarios establecidos en el artículo 9 ibidem, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se encuentra plenamente facultada para tomar las medidas que considere necesarias, con el fin de lograr la efectiva y correcta prestación del servicio público de aseo, en el componente de aprovechamiento. En este caso, a través de la Resolución SSPD 20201000046075 del 2020, con la que se busca garantizar el adecuado cobro de la actividad de aprovechamiento a los usuarios.

En ese sentido, de acuerdo con las causales previstas en el artículo 3 de la Resolución SSPD 20201000046075 del 2020, esta Superintendencia puede ordenar el aplazamiento de la publicación de toneladas aprovechadas que reportan mensualmente los prestadores de la actividad de aprovechamiento en el Sistema Único de Información - SUI, hasta tanto estos no aclaren las inconsistencias detectadas en la información cargada.

- Asimismo, como lo establece el artículo 9 de la Resolución SSPD 20171000204125 de 2017, esta Superintendencia se encuentra facultada para solicitar reversión de la información reportada en el Sistema Único de Información - SUI, cuando esta no corresponda con la integralidad de la prestación del servicio público de aseo, al identificarse inconsistencias, incluso, de periodos anteriores,

- En cuanto a la corrección de la información certificada por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios y demás personas obligadas a reportar información en el SUI, la Resolución SSPD 20171000204125 de 2017 permite a los prestadores ejercer la acción de “reversión voluntaria” hasta el término de seis (6) meses siguientes del vencimiento de la fecha límite de cargue.

- Para el trámite de “reversión de oficio”, conforme lo dispuesto en el artículo 9 de la Resolución SSPD 20171000204125 de 2017, el prestador debe solicitar la habilitación de la reversión en el aplicativo del (de los) período(s) correspondiente(s), el(los) cual(es) se encuentra(n) en estado "Certificado" en el término que se le indique. Una vez certificada la información objeto de requerimiento de reversión de oficio, o aclaradas las toneladas efectivamente aprovechadas reportadas en el SUI para el periodo respectivo, en el término señalado para el efecto, se entenderá surtido este proceso.

- No obstante, si el prestador obligado a reportar información en SUI no está de acuerdo con el requerimiento efectuado, deberá indicar por escrito dentro de los cinco (5) días siguientes a su recibo, las razones que fundamentan su desacuerdo y adjuntar los documentos y demás pruebas que lo justifiquen.

- En todo caso, según lo establecido en el numeral 5 del artículo 4 de la Resolución SSPD 20201000046075 del 2020, si el prestador objeta el nuevo requerimiento, y los argumentos expuestos no resuelven las inconsistencias detectadas y/o el prestador no realiza la reversión solicitada, esta Superintendencia mantendrá la medida de aplazamiento de la publicación de toneladas aprovechadas, hasta que el prestador reverse o soporte tales inconsistencias.

- Igualmente, una vez aprobadas las reversiones, en la publicación de toneladas efectivamente aprovechadas, se indicarán las fechas de certificación inicial y de las reversiones realizadas. Por consiguiente, el cálculo para el cobro de la tarifa de aprovechamiento se realizará teniendo en cuenta la fecha de certificación inicial. Del mismo modo, el prestador de la actividad de aprovechamiento deberá informar al prestador de recolección y transporte de residuos no aprovechables, de los procesos de reversión que se adelantaron ante esta Superintendencia, para efectos del cálculo de la tarifa y cobro a los usuarios.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ.

JEFE OFICINA ASESORA JURDICA

<NOTAS DE PIE DE PAGINA>.

1. Radicado 20225292196612

TEMA: ACTIVIDAD DE APROVECHAMIENTO

Subtemas: Registro de Toneladas Aprovechadas – Actuación Administrativa de Aplazamiento de la Publicación en SUI.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.

7. “Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1077 de 2015 en lo relativo con el esquema de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y el régimen transitorio para la formalización de los recicladores de oficio, y se dictan otras disposiciones”.

8. “Por la cual se reglamentan los lineamientos del esquema operativo de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y del régimen transitorio para la formalización de los recicladores de oficio acorde con lo establecido en el Capítulo 5 del Título 2 de la parte 3 del Decreto número 1077 de 2015 adicionado por el Decreto número 596 del 11 de abril de 2016”.

9. “Por la cual se establecen los aspectos para aplazar la publicación en el SUI de las toneladas efectivamente aprovechadas cuando se presenten inconsistencias en la calidad de la información reportada por los prestadores de la actividad de aprovechamiento.”

10. “Por la cual se establecen los lineamientos para la modificación de la información cargada al Sistema Único de Información (SUI) y se deroga la Resolución SSPD 20121300035485 del 14 de noviembre de 2012.”

11. Definición prevista en el numeral 14.2 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994: “14.2. ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA DE UN SERVICIO PÚBLICO. Son las actividades a que también se aplica esta Ley, según la precisión que se hace adelante, al definir cada servicio público. Cuando en esta Ley se mencionen los servicios públicos, sin hacer precisión especial, se entienden incluidas tales actividades.”

12. Artículo 7. Prácticas no autorizadas. De conformidad con el parágrafo del artículo 2.3.2.5.2.3.1 del Decreto 1077 de 2015 adicionado por el Decreto 596 del 11 de abril de 2016, se considera como práctica no autorizada el reporte de las toneladas comercializadas entre estaciones de clasificación y aprovechamiento (ECAS) como residuos sólidos efectivamente aprovechados. Así como el reporte de residuos sólidos efectivamente aprovechados en ECAS no registradas a nombre de la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento.  

Parágrafo. Las prácticas no autorizadas serán objeto del control, inspección y vigilancia por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). (Subraya fuera del texto)

13. Artículo 2.3.2.5.2.3.1. Cobro de la actividad de aprovechamiento. El cobro de la actividad de aprovechamiento se realizará a todos los usuarios del servicio público de aseo en el municipio o distrito de acuerdo con la regulación vigente, de conformidad con los criterios del artículo 87 de la Ley 142 de 1994. (Subraya fuera del texto).

Parágrafo. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, de conformidad con el numeral 1 del artículo 2o del Decreto número 3571 de 2011, podrá identificar prácticas no autorizadas que afecten la implementación del esquema operativo de la actividad de aprovechamiento.