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CONCEPTO 9211 DE 2013
(18 de marzo)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO
-CRA-
Asunto: Radicado CRA 2013-321-000980-2 del 13 de marzo de 2013
Honorable Senador:
Acusamos recibo del oficio del asunto, por medio del cual eleva derecho de petición ante la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Basico (CRA) solicitando información en relación con la "venta de agua en bloque", la cual procedemos a responder de acuerdo con el orden propuesto en su comunicación:
“1 Estudios realizados por la Comisión de Regulación que-soportan eI "Proyecto de Resolución para establecer las condiciones generales y metodologia para determinar el peaje " Sírvase anexar los mismos
2. Información sobre estudios contratados en el tema de Agua en Bloque, especificamente anexe los siguientes:
a. "interconexión y Venta de Agua en Bloque". Económica Consultores (2001)
b. “Estudio para la caracterización del mercado de la venta de agua en bloque e identificación de mecanismos para la fíjación de precios en el Departamento de Cundinamarca" Consultor Alejandro Vivas Benítez (2003)
3. Documentos soporte de la “Resolucion CRA N° 353 de 2005, por la cual se presenta el proyecto de Resolución por la cual se establece la metodología de costos y las condiciones generales para ei servicio de agua en bloque y se dictan otras disposiciones"
Al respecto, y en atención a los requerimientos de información contenidos en los puntos 1, 2 y 3 de su solicitud, le informamos que los siguientes documentos se han anexado a la presente comunicación:
- Resolucion CRA 432 de 2007(1).
- Documento de trabajo de la Resolución CRA 432 de 2007.
- Informe Final “Reglamentos de Interconexión y Venta de Agua en Bloque para los Servicios de Acueducto y Alcantarillado". Económica Consultores, Agosto 2001.
- Informe Final "Estudio para la caracterización del mercado de la venta de agua en bloque e identificacion de mecanismos para la fijación de precios en el Departamento de Cundinamarca" Alejandro Vivas Benitez, Septiembre 2003.
- Resolucion CRA 353 de 2005(2)
- Documento de trabajo de la Resolución CRA 353 de 2005.
- Resolucion CRA 608 de 2012(3).
- Documento de trabajo de la Resolución CRA 608 de 2012.
“4. ¿Qué tipo de asimetrías de información se han presentado en la prestación del servicio de agua en Bloque? ¿Y cómo se han corregido?
Con respecto a esta inquietud, es importante señalar que en Colombia, diferentes prestadores han desarrollado actividades relacionadas con acceso y uso compartido de bienes indispensables para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, mediante el establecimiento de contratos de suministro de agua potable y/o interconexión, motivados principalmente por las restricciones fisicas, tecnicas y económicas que han hecho que algunos municipios tengan como opción mas adecuada el abastecimiento de agua potable, a traves de otro prestador. De lo anterior, es necesario destacar que se han presentado algunos conflictos entre quienes han celebrado los mencionados contratos de suministro de agua potable y/o interconexión, en algunos casos debido a Ia falta de acuerdo en la forma de determinar la tarifa del contrato.
En ese sentido, cuando una persona prestadora define su tarifa de suministro de agua potable, sin soportar o dar a conocer a un potencial beneficiario la información acerca de los costos por medio de los cuales se estableció o calculó la mencionada tarifa, podrian generarse conflíctos por asimetría de la información.
Al respecto, es preciso aclarar que los contratos de suministro de agua potable celebrados entre prestadores, se materializan a traves de acuerdos de voluntades que se rigen por las normas del derecho privado, en los cuales se reconoce la autonomía de la voluntad de las partes para negociarlos y celebrarlos. No obstante lo anterior, se debe tener en cuenta que el artículo 978 del Código de Comercio dispone que: "Cuando la prestación que es objeto del suministro este regulada por el Gobierno, el precio y las condiciones del contrato se sujetarán a los respectivos reglamentos".
En concordancia con lo anterior, el articulo 73 de la Ley 142 de 1994 facultó de manera general a las Comisiones de Regulación para promover la competencia, y regular los monopolios y las operaciones de los monopollstas con el objetivo de que las mismas sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de posición dominante y a través de ellas produzcan servicios de calidad, en beneficio de los usuarios.
De igual forma, el numeral 73.22 del mencionado articulo 73 determinó como facultades de la CRA, la de establecer los requisitos generales a los que deben someterse las empresas para utilizar las redes existentes y acceder a las redes publicas de interconexión; y tambien.- establecer las fórmulas tarifarias para cobrar por el transporte e interconexión a las redes, de acuerdo con las normas de la mencionada ley.
Teniendo en cuenta todo lo anterior, esta Comisión expidió la Resolución CRA 608 del 25 de abril de 2012, por medio de la cual se establecieron, entre otros, las metodologías para:
- Determinar los costos máximos para el suministro de agua potable.
- Determinar los costos máximos para el peaje en contratos de interconexión.
De esta forma, la Resolución CRA 608 de 2012 disminuye la asimetría de la información que se pueda presentar en la celebración de contratos de suministro de agua potable y/o interconexión, puesto que los prestadores deberán determinar, con base en un estudio detallado, los costos por actividad, para cada una de las actividades involucradas en el contrato, de conformidad con lo establecido en la metodologia tarifaria que se encuentre vigente, en el estudio de costos aplicado por el proveedor y las disposiciones contenidas en la mencionada resolución.
Del mismo modo, en el articulo 8 ibidem se estableció que los prestadores del servicio público domiciliario de acueducto deberán reportar al Sistema Único de información - SUI la información relativa a excedentes de capacidad de las diferentes actividades que componen los sistemas de acueducto, compromisos de suministro y los costos medios de referencia por actividad. Esta disposición de la resolución genera información útil y necesaria para aquellas personas prestadoras interesadas en la celebración de contratos de suministro de agua potable y/o de interconexión.
"5.¿Qué externalidades presenta la prestación del servicio de agua.en bloque y que (sic) medidas regulatorias se han incorporado para internalizarlas?
Sobre este particular, le informamos que, en general, las externalidades negativas relacionadas con la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado se han asociado principalmente a problemas ambientales y de salud pública(4).
Puesto que la celebración de contratos de suministro de agua potable y/o de interconexión de acueducto y/o alcantarillado no presenta, tecnicamente, ninguna diferenciación con respecto a la prestación tradicional o convencional en sistemas de acueducto y alcantarillado se puede decir que se presentan las mismas externalidades.
Por otro lado, la Resolución CRA 287 de 2004(5) establece la metodología tarifaria para cada uno de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, y de igual forma, las fórmulas para realizar el calculo de la tarifa correspondiente a cada servicio, las cuales deberán incluir un cargo fijo, expresado en $/usuario/mes, y un cargo por unidad de consumo, expresado en $/m3, y un cargo por consumo que se determina a través de tres componentes: el Costo Medio de Operación y Mantenimiento (CMO), el Costo Medio de Inversión (CMI) y el Costo Medio de Tasas Ambientales (CMT).
Asi las cosas, la metodologia tarifaria vigente, la cual es la misma metodología que se emplea para la determinación de los costos máximos para el suministro de agua potable y para el peaje en contratos de interconexión, a traves de la inclusión de costos de insumos quimicos para potabilización, costos de tratamiento de aguas residuales y de las tasas ambientales (tasa por uso del agua y tasa retributiva) por la utilización directa del agua y también por la realización de vertimientos que afectan las corrientes hídricas, internalizan las externalidades negativas asociadas a problemas ambientales y a salud pública.
“6. ¿Que tipo de estímulos tarifarios, tributarios, entre otros tiene la venta de agua en bloque?"
En primer lugar, es preciso señalar que la alternativa de proveer el servicio público de acueducto a traves de la opción de contratos de suministro de agua potable, debe estar basada en el analisis costo/beneficio que realice el prestador solicitante, a partir del cual se decida que la forma de garantizar la eficiencia económica es a través de un contrato de este tipo. Esto es, que el prestador solicitante llegó a la conclusión que es más costoso y menos eficiente, invertir en la construcción de algunos activos de los sistemas de acueducto y alcantarillado, en comparación con interconectarse con otro prestador para el suministro de agua en bloque.
De esta manera, el primer incentivo que se deriva del suministro de agua en bloque, es aquel derivado con unos niveles de inversión inferiores que no son trasladados a los usuarios en la tarifa que se paga por los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado.
A su turno, es importante mencionar que dentro de las disposiciones contenidas en la Resolución CRA 608 de 2012, se contempla que cuando por efecto de la suscripción de un contrato de suministro de agua potable y/o de interconexión de acueducto y/o alcantarillado, por entrada de un beneficiario, que no estaba contemplado en el estudio de costos del proveedor, se presenten variaciones mayores al 5% en su proyección de demanda, este deberá modificar sus costos de referencia atendiendo tal situación, sin que para ello sea necesario cumplir con el procedimiento de modificación previsto en la Resolución CRA 271 de 2003 o en la que la modifique, adicione o derogue. No obstante, debera cumplir con el trámite de información contemplado en el Título V, Capitulo 1, Sección 5.1.1 de la Resolución CRA 151 de 2001.
Teniendo en cuenta lo anterior, las personas prestadoras que suscriben contratos de suministro de agua potable y/o de interconexión de acueducto que presenten incrementos en la demanda mayores al 5% deberán modificar sus costos de referencia, lo cual implicaría disminuciones en la tarifa de los suscriptores del sistema del proveedor que serán proporcionales al incremento en la demanda asociado al volumen pactado en el contrato suscrito entre los prestadores.
Ahora bien, es preciso señalar que escapa a la órbita de competencias de esta Comisión la fijación o determinación de incentivos tributarios a las empresas de servicios públicos.
“7. ¿Se puede asegurar que existe una falla de mercado en la prestación del servicio de agua en bloque? Si es asi expliquese."
En primer lugar, es necesario señalar que la Ley 142 de 1994 define el servicio público domiciliario de acueducto, corno "la distribución municipal de agua apta para el consumo humano, incluida su conexion y medicion. T ambien se aplicarà esta ley a las actividades complementarias tales como captacion de agua su procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conduccion y transporte".
Ahora bien, desde un punto de vista de la teoria económica, el agua "es un bien que, sin ser público en términos económicos, tiene caracteristicas legales que permiten asimilarlo como un bien público impuro. Hay rivalidad en su consumo y es excluyente. Es rival porque cuanta más cantidad de agua utilice una persona habrá menos agua para el consumo de otras. Es excluyente porque es relativamente fácil cortarle el servicio a quien no pague por el. Pero existen fundamentos que justifican el control público de estos servicios, claramente señalados en el Articulo 56 de la Carta Constitucional de 1991 y en el Articulo 4° de la Ley 142/94, donde el agua potable y el saneamiento básico son considerados servicios públicos esenciales" (6)
En este sentido, la actividad de regulación es una forma de intervención pública que restringe, influye o condiciona las actuaciones de los agentes económicos, y que obliga a que las empresas reguladas actúen de manera distinta a como actuarían si tal regulación no existiera. Sin embargo, la presencia de fallos de mercado. por ejemplo, ante la existencia de monopolios, requiere de la regulación para evitar unos precios excesivos y conseguir unos precios más bajos que permitanuna mayor utilización social de los bienes o de los servicios producidos. (Lasheras, 1999)
Teniendo en cuenta que el servicio público domiciliario de, acueducto se caracteriza porque algunos de sus componentes tienen las caracteristicas de monopolio natural, especificamente la actividad de distribución(7), es claro que la venta de agua en bloque comparte esta misma característica, toda vez que también incluye la distribución de agua potable a traves de redes. Sin embargo, la falla de mercado en el caso del suministro de agua potable yace en los elevados costos hundidos que se requieren para la construcción de la infraestructura necesaria en las actividades de captación, aducción, tratamiento, conducción y distribución, en donde no es eficiente desde el punto de vista económico que dos empresas instalen dos sistemas de redes distintos para atender a dos o más usuarios, mas no en la atención del mercado en si mismo.
Finalmente, con respecto al tema de su consulta, es importante informarte que las Resoluciones CRA 353 de 2005 y 432 de 2007 fueron proyectos de resolución que en cumplimiento de lo previsto por el numeral 11.4 de articulo 11 del Decreto 2696 de 2004, surtieron un proceso de participación ciudadana, con el fin de recibir de las partes interesadas, comentarios y aportes los cuales fueron tenidos en cuenta para la expedición de la regulación general sobre el tema. Dentro de dichos procesos, la Comisión recibió observaciones reparos y sugerencias a dichos proyectos de resolución.
Teniendo en cuenta lo anterior, y una vez efectuado el analisis de las observaciones recibidas por parte de los agentes del sector, a las citadas resoluciones y a la Resolución CRA 582 de 2011(8), la CRA expidió la Resolución CRA 608 de 2012, la cual se encuentra vigente y en la cual se establecieron los requisitos generales a que deben someterse los Prestadores de Servicios Públicos para el uso e interconexión de redes, se regulan los contratos de suministro de agua potable y los contratos de interconexión, para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, y sus actividades complementarias. Así mismo, en la mencionada resolución se señala la metodologia para determinar la remuneración y/o peaje correspondiente, se señalan las reglas para la imposición de servidumbres de interconexión y se dictan otras disposiciones.
Para un mayor conocimiento de los fundamentos técnicos y jurídicos que soportan las disposiciones contenidas en la Resolución CRA 608 de 2012, se anexa a esta comunicación ei documento de trabajo y la mencionada resolución.
Cordial Saludo
SILVIA JULIANA YEPES SERRANO
Director Ejecutivo
1. “Por la cual' se presenta el proyecto de resolución “Por la cual' se establecen condiciones generales para regular el acceso y uso compartido de bienes indispensables para la prestación del servicio público de acueducto y sus actividades complementarías, se señala la metodologia para determinar la remuneración del peaje correspondiente, y se dictan otras disposiciones"
2. 'Por Ia cual se presente el proyecto de resolución "por la cual se establece la metodologia de costos y las condiciones generales para el servicio de agua en bloque y se dictan otras disposiciones” y se inicia el proceso de discusión directa con los usuarios y agentes del sector”.
3. “Por la cual se establecen los requisitos generales a que deben someterse los Prestadores de Servicios Públicos para el uso e interconexión de redes, se reguian los contratos de suministro de agua potable y los contratos de interconexión, para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, y sus actividades complementarias, se señala la metodologia para determinar la remuneración y/o peaje correspondiente, se señalan las reglas para la imposición de servidumbres de interconexión y se dictan otras disposiciones”
4. Social Issues in the Provisión and Pricing of Water Services. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). 2002.
5. "Por la cual se establece la metodologia tarifario para regular el cálculo de los costos de prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado"
6. EL ESTADO DEL ARTE DE LA REGULACIÓN EN EL SECTOR DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO EN COLOMBIA. Cornisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA. Enero. 2001
7. Idem.
8. "Por la cual" se presenta el proyecto de Resolución "Por la cual se establecen los requisitos generales para el suministro de agua potable y la interconexión para la prestación de ios servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, y sus actividades complementarias, se señala la metodologia para determinar la remuneración correspondiente y se dictan otras disposiciones” y se inicia el proceso de discusión directa con los usuarios y agentes del sector”
