CONCEPTO 20250300091581 DE 2025

(agosto 20)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Señores

XXXXXX

Asunto: Respuesta a los radicados CRA 2025-321-007682-2 del 4 de julio de 2025 y Radicado CRA 2025-321-007692-2 del 7 de julio de 2025.

Respetados señores;

Recibimos las comunicaciones del asunto por medio de las cuales remite la siguiente petición: “Solicitud de pronunciamiento sobre aplicación del artículo 150 de la Ley 142 de 1994, así como de instrucciones y procedimiento detallado para la facturación de toneladas de aprovechamiento tras levantamiento de medida de aplazamiento en la actividad complementaria de aprovechamiento y los demás efectos del levantamiento de la medida.”

Previo a dar respuesta a su consulta, le indicamos que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

Aclarado lo anterior, procedemos a dar respuesta a cada uno de sus interrogantes en los siguientes términos:

1. Con relación a la pregunta 1, 2 y 3:

“1. ¿Debe la EMAB trasladar a los usuarios el cobro de toneladas de aprovechamiento de periodos anteriores que superan los cinco meses previstos en el artículo 150 de la Ley 142 de 1994, sin que esto configure un cobro o facturación indebida?

2. De ser procedente el cobro al usuario, ¿cómo debe aplicarse si la reglamentación no establece el procedimiento? ¿Debe hacerse un único cobro o dividirse en varios periodos?”

“3. En caso de proceder el cobro al usuario, ¿el valor a facturar se debe realizar con la tarifa vigente al momento de la actividad de aprovechamiento entiéndase 2022, 2023, 2024 o con la tarifa actual?”

Al respecto, tal y como se ha aclarado en pronunciamientos anteriores, la medida de aplazamiento de la publicación es una medida dictada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD mediante la Resolución SSPD 20201000046075 del 2020.

En dicho contexto, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) y la Unidad Administrativa Especial Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (UAE- CRA), expidieron la Circular Conjunta CRA-SSPD del 1 del 4 de agosto de 2021^[1].

A través de este documento, se suministra información a las personas prestadoras de recolección y transporte de residuos no aprovechables y de la actividad de aprovechamiento para determinados procesos relacionados con los eventuales ajustes a la información de las toneladas efectivamente aprovechadas reportadas al Sistema Único de Información (SUI), entre otras razones, debido a la aplicación de la medida de aplazamiento por parte de la SSPD.

En ese sentido, esta Comisión de Regulación reitera lo manifestado en pronunciamientos anteriores, tales como el Concepto CRA 68201 de 2023, en cuanto a que, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2.2 de la Circular Conjunta antes citada, el cálculo del promedio de toneladas efectivamente aprovechadas bajo la aplicación del marco tarifario dispuesto en el Título 2 del Libro 5 de la Resolución CRA 943 de 2021^[2] "(...) se realizará únicamente con la información disponible y certificada por el prestador de aprovechamiento en el SUI.”. Lo anterior, con observancia de lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 8 de la Resolución 276 de 2016 del MVCT en donde se dispone que “(...) la facturación de la actividad de aprovechamiento se realizará con base en las toneladas efectivamente aprovechadas reportadas por el prestador de la actividad en el SUI”.

Del mismo modo, todos los ajustes que deriven de la prestación de la actividad deben ser considerados en el Comité de Conciliación de Cuentas para que se tomen las medidas pertinentes, tal y como se establece en la citada Circular; de hecho, en la sección 4 se indica que, “(...) Cuando se presenten estas situaciones, los prestadores pueden suscribir acuerdos de pago para liquidar los montos adeudados, en el marco del Comité de Conciliación de Cuentas”, motivo por el cual, la forma de transferir el cobro de la actividad a los usuarios deberá realizarse en dicha instancia.

En ese sentido, resulta pertinente señalar que, cuando se haya efectuado una corrección de la información que ha sido publicada en el SUI, de acuerdo con su inquietud, se debe calcular las toneladas efectivamente aprovechadas para obtener el promedio definitivo, caso en el cual, se puede presentar una subestimación o sobreestimación en el cálculo de estas toneladas, para lo cual el numeral 3.1. de la mencionada Circular Conjunta, aclara estos escenarios.

Por tanto, se aclara que en los casos en los cuales exista una sobrestimación^[3] del promedio de toneladas efectivamente aprovechadas, es una obligación de los prestadores de las actividades del servicio público de aseo hacer las devoluciones a las que haya lugar y bajo las disposiciones establecidas en la Resolución CRA 659 de 2013^[4], compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, toda vez que se constituye como un cobro no autorizado al suscriptor.

Ahora bien, las actividades de vigilancia y control del cumplimiento de estas disposiciones estarán a cargo de la SSPD, so pena de las multas y sanciones a las que haya lugar en cada caso particular. Adicionalmente, cuando el cálculo del promedio de toneladas efectivamente aprovechadas estuviera subestimado, se deberá realizar el cobro de los recursos no facturados a los usuarios sin el cobro de intereses, por tratarse de la corrección de la información reportada al SUI.

En ese orden de ideas, dado que la asociación no contaba con información para calcular el promedio mensual del semestre inmediatamente anterior de las toneladas efectivamente aprovechadas, el prestador de residuos no aprovechables no podía calcular tarifa alguna.

Ahora bien, dado que se ha resuelto la situación de aplazamiento por parte de la SSPD, quien es el órgano de vigilancia y control, el prestador de residuos de no aprovechables podrá realizar las liquidaciones de los periodos correspondientes a la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento a la que hace referencia, siempre y cuando se dé cumplimiento a lo dispuesto en la normatividad vigente, incluyendo las disposiciones de la circular Conjunta 1 del 4 de agosto de 2021^[5]. Finalmente, se recalca que la forma de liquidación de los periodos dejados de facturar depende de lo que se determine en el comité de conciliación de cuentas, en el cual, se pueden establecer planes de pago.

2. Con relación a la pregunta 4:

4. Si el cobro se realiza con base en la tarifa de periodos anteriores, en los cuales se prestó efectivamente la actividad ¿se deben aplicar intereses al usuario? De ser así, ¿a qué tasa y bajo qué metodología?”

Para dar respuesta a la pregunta, la Circular Conjunta CRA-SSPD 1 del 4 de agosto de 2021^[6], aclara:

“En línea con lo anterior, para las áreas de prestación del servicio donde se aplique el marco tarifario del Título 2 del Libro 5 de la Resolución CRA 943 de 2021, se pueden presentar dos momentos para el cálculo del promedio de las toneladas efectivamente aprovechadas:

a) Promedio parcial: es la estimación con la información semestral que ha sido publicada en el SUI y se encuentra bajo la medida de aplazamiento y/o corrección de la información mediante reversión.

b) Promedio definitivo: es la estimación con la información semestral que ha sido publicada en el SUI y presenta los datos de las toneladas efectivamente aprovechadas certificados por el prestador de la actividad de aprovechamiento para el periodo particular.

Ahora bien, es importante resaltar que dadas las particularidades del caso, estas definiciones se presentan como una guía para los escenarios de la estimación de la tarifa de aprovechamiento que se presentan a continuación:

a) El primero, que el cálculo de las toneladas efectivamente aprovechadas mensuales estuviera sobrestimado, es decir, que el promedio parcial es superior al promedio definitivo. En dicho escenario, se deberá efectuar una devolución de los recursos cobrados de más a los usuarios en los términos establecidos en la Resolución CRA 659 de 2013, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021.

b) En el segundo escenario, cuando el cálculo de las toneladas efectivamente aprovechadas mensuales estuviera subestimado, es decir, que el promedio parcial es inferior al promedio definitivo, se deberá realizar el cobro de los recursos no facturados a los usuarios sin el cobro de intereses, por tratarse de la corrección de la información reportada al SUI. ” (Subrayas fuera de texto original)

De acuerdo con lo anterior, no se deben aplicar intereses a los usuarios cuando producto del levantamiento de una medida de aplazamiento, las toneladas efectivamente aprovechadas se hubiesen subestimado para cálculos de la tarifa anteriores al levantamiento de la medida de aplazamiento.

3. Con relación a la pregunta 5:

“5. De ser procedente el cobro de las toneladas que superan los cinco meses, ¿cómo deben manejarse los subsidios y contribuciones?”

El artículo 5.3.2.3.1. de la Resolución CRA 943 de 2021 señala explícitamente en la correspondiente fórmula, la afectación del factor de subsidio y/o contribución a la tarifa final, que incluye la actividad de aprovechamiento así:

“Artículo 5.3.2.3.1. Tarifa final por suscriptor. Para efecto de calcular la tarifa mensual final al suscriptor, los prestadores de recolección y transporte de residuos no aprovechables aplicarán la siguiente fórmula:

i) Si el usuario no tiene aforo:

ii) Si el usuario tiene aforo:

Como se denota en la fórmula, a la tarifa final del suscriptor se le aplica el FCSu factor de contribución o subsidio correspondiente y esto incluye la aplicación del subsidio o contribución a la actividad de aprovechamiento de acuerdo con la Resolución CRA 943 de 2021:

" Factor de contribución o subsidio correspondiente a cada suscriptor, aplicable para el servicio público de aseo, determinado por estrato o tipo de uso de acuerdo con la normatividad aplicable, subsidio con signo negativo y contribución con signo positivo."

Así mismo, el artículo 2.3.4.2.2, sobre la metodología para la determinación del equilibrio del Decreto 1077 de 2015, establece en el numeral 1 que:

“En el servicio público de aseo deberá incluir todas las actividades complementarias, incluido el aprovechamiento, y se reportaran adicionalmente los resultados del aforo de los Grandes Generadores y la información de los Pequeños Productores y Multiusuarios que lo hayan solicitado.” (Subrayas fuera de texto original)

De acuerdo con lo anterior, la tarifa de aprovechamiento es afectada por la aplicación del factor de contribución o subsidio, es decir, a los suscriptores del servicio público de aseo también se les subsidia la actividad de aprovechamiento o se les aplica la contribución según corresponda, de acuerdo con lo definido por el Concejo Municipal.

En este sentido, el Decreto 1077 de 2015 establece que:

"ARTÍCULO 2.3.2.5.4.6. Traslado de recursos de la facturación del servicio público de aseo correspondientes a la actividad de aprovechamiento. La persona prestadora de la actividad de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables deberá realizar cortes quincenales para trasladar los recursos recaudados en dicho periodo a la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento. Las fechas de dichos traslados serán acordadas entre las partes, de acuerdo con lo establecido en el reglamento de comité de conciliación de cuentas.

Los informes de soporte de dicho traslado deberán ser entregados a la persona prestadora de aprovechamiento, a más tardar dentro de los diez (10) días siguientes a las fechas acordadas para los traslados de recursos.

Los valores trasladados, y los obtenidos de acuerdo con los informes de facturación y recaudo, deberán ser conciliados en el comité de conciliación de cuentas de que trata el artículo 2.3.25.4.8. del Decreto 1077 de 2015 o aquella que la modifique o sustituya, entre la persona prestadora de la actividad de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables y la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento. Los ajustes a que haya lugar deberán realizarse dentro de los quince (15) días siguientes a la conciliación.

Si el traslado de los recursos no se da en los términos definidos en el reglamento, se aplicarán las condiciones previstas en la regulación vigente sobre mora en el giro de recursos Dicha actuación deberá ser puesta en conocimiento de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) para lo de su competencia." (Subrayas fuera de texto original)

De acuerdo con todo lo anterior, el traslado de los recursos recaudados que debe realizar la persona prestadora de la actividad de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables a la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento debe incluir la tarifa de aprovechamiento y la tarifa sobre los costos de comercialización del servicio, es decir, el valor a trasladar a las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento debe también incluir los recursos por concepto de contribuciones y subsidios que le corresponden a la actividad de aprovechamiento, teniendo en cuenta que es al prestador de la actividad de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables a quien el municipio le traslada los recursos derivados del fondo de solidaridad y redistribución de ingreso, por tanto, se debe trasladar lo correspondiente al recaudo tarifario máximo sin afectar a las Organizaciones de Recicladores de Oficio.

Lo anterior, debe verse reflejado en los informes de facturación y recaudo que presenta la persona prestadora de la actividad de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables en los Comité de Conciliación de Cuentas y en los valores que concilian las partes.

4. Con relación a la pregunta 6:

“6. Dado el crecimiento y cambio regular de usuarios, ¿el cobro debe efectuarse a los usuarios actuales o a los que recibieron el servicio en los periodos objeto de ajuste?”

El Decreto 1077 de 2015 modificado por el Decreto 1381 de 2024 establece en su artículo 2.3.2.5.1.5, la remuneración de la actividad de aprovechamiento en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 2.3.2.5.1.5. Remuneración tarifaria de la actividad de aprovechamiento. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico deberá actualizar la metodología para la remuneración tarifaria de la actividad de aprovechamiento atendiendo los lineamientos del presente decreto. Esta remuneración incluirá aspectos orientados a la dignificación de la labor de cada uno de los recicladores de oficio asociados a la organización.

En ningún caso, la remuneración tarifaria reconocerá los costos asociados a las actividades de los centros de acopio temporal.

PARÁGRAFO. El cobro de la actividad de aprovechamiento se continuará efectuando a todos los usuarios del servicio público de aseo en el municipio o distrito que corresponda, de conformidad con la metodología tarifaria vigente adoptada por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) hasta tanto se actualice, modifique o adicione.” (Subrayas fuera de texto original)

De esta manera, el cobro de la actividad de aprovechamiento debe realizarse a todos los usuarios del municipio, para ello, debe hacerse uso del catastro del servicio público de aseo de cada periodo de facturación, y proceder con el cobro a todos suscriptores que allí se contengan.

5. Con relación a las preguntas 7, 8 y 9:

“7. ¿Cuál es el papel de la EMAB y las acciones que debe emprender la EMAB en cuanto al cruce de cuentas entre empresas de aprovechamiento por incremento a la comercialización tras el levantamiento de la medida de aplazamiento, especialmente respecto a conciliaciones de años anteriores?

8. ¿Qué ocurre con empresas que ya no prestan la actividad, han sido liquidadas o se encuentran en proceso de liquidación o simplemente ya no están presentes en el municipio, pero prestaron servicios durante los años objeto de levantamiento de la medida? ¿Qué papel tiene la EMAB en el cruce de estas cuentas?

9. ¿Debe la EMAB trasladar recursos a FUNDALAS por concepto de aprovechamiento e incremento a la comercialización, aun cuando la empresa no ha realizado la devolución de recursos a usuarios o a otras empresas de aprovechamiento por las toneladas anuladas por parte de la SSPD en periodos anteriores?”

El Decreto 1077 de 2015 establece las responsabilidades de la persona prestadora de recolección y transporte de residuos no aprovechables con relación a la actividad de aprovechamiento, en los siguientes términos:

"Artículo 2.3.2.5.4.2. Obligación de facturación integral del servicio público de aseo. Las personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables deberán facturar, de manera integral, el servicio público de aseo incluyendo la actividad de aprovechamiento, sin exigir trámites, requisitos o información adicional a lo dispuesto en el presente capítulo.

Parágrafo 1. Las personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables deberán realizar el cálculo de la tarifa final por suscriptor de acuerdo con la metodología tarifaria vigente y la información publicada en el Sistema Único de Información (SUI), entre otras.

(-)

"Artículo 2.3.2.5.4.8. Comité de Conciliación de Cuentas. Las personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables y las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento deberán conformar un comité de conciliación de cuentas que se deberá reunir por lo menos una vez al mes, a efectos de revisar las cuentas y demás aspectos que surjan como consecuencia de la facturación, recaudo, devoluciones, recuperación de cartera y traslado de los recursos relacionados con la prestación de la actividad de aprovechamiento dentro del servicio público de aseo.

El comité de conciliación de cuentas estará conformado por un representante de cada prestador debidamente facultado para adoptar decisiones en los aspectos que sean objeto de revisión.

Parágrafo. El comité de conciliación creado mediante este capítulo deberá adoptar su propio reglamento el cual deberá ser reportado ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios cuando esta lo requiera a cualquiera de las partes. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) en un término de seis (6) meses deberá expedir un modelo de reglamento de carácter general para su funcionamiento y operatividad.” (Subrayas fuera de texto original)

Según lo anterior, la persona prestadora de recolección y transporte de residuos no aprovechables debe calcular y facturar la tarifa de aprovechamiento con la información publicada en el Sistema Único de Información de la SSPD, así como conciliar las cuentas con las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento, incluyendo los aspectos derivados del recaudo, devoluciones, recuperación de cartera y traslado de los recursos.

Asimismo, esta Comisión de Regulación expidió el modelo de reglamento del Comité de Conciliación de Cuentas mediante la Resolución CRA 1011 de 2025; en el modelo de reglamento se señala:

“Artículo 33. Devoluciones a suscriptores y/o usuarios. En el caso de proceder las devoluciones a los usuarios como consecuencia de cobros no autorizados, la persona de la actividad de aprovechamiento deberá devolver los recursos a la persona prestadora de la actividad de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables, quien, a su vez, deberá en el marco del convenio de facturación conjunta realizar cruce de cuentas a favor del usuario y/o suscriptor, y que el mismo se vea reflejado en la factura al usuario. De no haberse trasladado los recursos, la persona prestadora de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables deberá, en el marco del convenio de facturación conjunta, realizar cruce de cuentas a favor del usuario y/o suscriptor, y que el mismo se vea reflejado en la factura al usuario.

Parágrafo. Las devoluciones que deba realizar la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento deberán hacerse mediante cruce de cuentas atendiendo lo establecido en el artículo 1.8.3.2. de la Resolución CRA 943 de 2021, o aquel que lo adicione, sustituya, modifique o derogue.

Artículo 34. Devoluciones entre personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento. En el caso de ajustes a la remuneración tarifaria que le corresponde a cada prestador de la actividad de aprovechamiento, posteriores a la firma del acta de conciliación, el prestador de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables tendrá la potestad de realizar en el siguiente Comité de Conciliación de Cuentas, el cruce de cuentas para asegurar la correcta remuneración tarifaria a cada uno de los prestadores de la actividad de aprovechamiento. (Subrayas fuera de texto original)

Finalmente, es preciso resaltar lo señalado por la Circular Conjunta CRA-SSPD 1 del 4 de agosto de 2021, en lo siguiente:

“4.2. Liquidación de deudas ante la cancelación del RUPS

Las organizaciones que quieren prestar la actividad complementaria de aprovechamiento deben inscribirse en el Registro Único de Prestadores Servicios Públicos (RUPS), incluidos quienes se acojan a la progresividad e inicien el proceso de formalización como prestadores de la actividad. En caso que el prestador de la actividad de aprovechamiento decida cancelar su registro en el RUPS, se tendrán dos escenarios respecto a las obligaciones pendientes con ocasión a la actividad:

a) Obligación con los usuarios por devoluciones pendientes: Para el caso de las devoluciones pendientes a los usuarios, se deberá tener en cuenta lo establecido en la Resolución CRA 659 de 2013 compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, específicamente lo previsto en el ítem b, del numeral 2.1. del artículo 1.8.3.2., en relación con las devoluciones, así:

“Cuando un usuario vaya a desvincularse de la persona prestadora, por terminación del contrato de servicios públicos y existiere un saldo pendiente en su favor por efectos de una devolución por cobros no autorizados, la persona prestadora deberá hacer la devolución de manera pura y simple mediante giro”

Es decir que, incluso cancelando el registro en el RUPS, el prestador de servicios conserva la obligación de realizar la devolución que estuviere pendiente al usuario. Esto, teniendo en consideración lo regulado en la Resolución No. SSPD20181000120515 de 2018, en la que se estableció la información a reportar y los documentos requeridos para los trámites de inscripción, actualización y cancelación del RUPS.

b) Obligaciones pendientes entre los prestadores de la actividad de aprovechamiento en el marco de la conciliación de cuentas:

Se recomienda establecer en las reglas que rijan el Comité de Conciliación de Cuentas el procedimiento a seguir cuando queden obligaciones pendientes entre los prestadores de la actividad de aprovechamiento y el prestador de recolección y transporte de no aprovechables en el caso en que el prestador de aprovechamiento cancele el registro en el RUPS y existan devoluciones pendientes entre los prestadores." (Subrayas fuera de texto original)

En ese sentido, se considera pertinente señalar que, incluso si el RUPS fue cancelado aún se encuentra vigente la obligación de realizar las devoluciones a que haya lugar, así mismo, todas esas cuestiones que pueden suscitarse en la facturación de la actividad de aprovechamiento, como lo son el cruce de cuentas al que puede haber lugar, son materia que debe resolverse en el Comité de Conciliación de Cuentas y para las cuales debería hacerse las claridades del caso en el respectivo reglamento.

Así las cosas, esta Comisión de Regulación emitió un modelo de reglamento, que entre otras, establece disposiciones que podrían ser útiles para resolver las controversias actuales, por lo cual es pertinente que se le de aplicación a la Resolución CRA 1011 de 2025 en cuanto al deber de actualizar el reglamento del Comité de Conciliación de Cuentas, en atención a la expedición del Decreto 1381 de 2024 y que se incluyan aspectos que deban acordar las personas prestadoras con relación a devoluciones, ajustes y cruce de cuentas.

Finalmente, manifestamos la disposición para brindar la asesoría requerida y atender las inquietudes surgidas en la aplicación de las resoluciones expedidas por esta entidad. Para tal efecto, puede contactar a alguno de nuestros servidores de la Subdirección de Regulación al teléfono: (1) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 517 565.

Atentamente,

JAMES A. COPETE RIOS

Subdirector de Regulación

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Referencia: Cálculo de los promedios de las toneladas efectivamente aprovechadas, recursos recaudados de la actividad de aprovechamiento y otros aspectos del comité de conciliación.

2. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”.

3. "(...) que el cálculo de las toneladas efectivamente aprovechadas mensuales estuviera sobrestimado, es decir, que el promedio parcial es superior al promedio definitivo.”

4. "Por la cual se modifica la Resolución CRA 294 de 2004 y se dictan otras disposiciones”

5. Referencia: Cálculo de los promedios de las toneladas efectivamente aprovechadas, recursos recaudados de la actividad de aprovechamiento y otros aspectos del comité de conciliación.

6. Referencia: Cálculo de los promedios de las toneladas efectivamente aprovechadas, recursos recaudados de la actividad de aprovechamiento y otros aspectos del comité de conciliación.