CONCEPTO 20250300099961 DE 2025

(septiembre 16)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá,

Señores

XXXXXX

Asunto: Radicados CRA 2025-321-007889-2 del 10 de julio de 2025, CRA 2025-321-0080842 del 17 de julio y CRA 2025-321-008398-2 de 25 de julio de 2025.

Respetado señor XXXXXX:

Recibimos la comunicación del asunto mediante la cual hace la “Remisión de observaciones técnicas a los estudios de Mercado, Comercialización e Índices de Actualización Tarifaria del del nuevo marco tarifario del servicio público de aseo” y solicita la remisión de la información, bases de datos históricas, fórmulas, definiciones y ejercicios empleados.

Como se ha aclarado en comunicaciones anteriores, en su comunicación se remiten varias solicitudes que corresponden a términos diferentes, lo relativo a la solicitud de información se contestó mediante los radicados CRA 2025-030-008285-1 del 24 de julio de 2025 y 2025030-008884-1 de 8 de agosto de 2025, mientras que los comentarios y observaciones de fondo recibidos frente a los estudios publicados por esta Comisión de Regulación se contestarán en la presente comunicación en concordancia con los términos del numeral 2 del artículo 14 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo^[1].

Previo a dar respuesta, se precisa que de acuerdo con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el ámbito de sus competencias.

Sea lo primero indicar sobre los estudios titulados Estudio de Estructura del Mercado del Servicio Público de Aseo en Municipios y/o Distritos con más de 5.000 Suscriptores en Área Urbana^[2] (publicado en marzo de 2025), Estudio Comercialización y Gastos Administrativos^[3] (publicado en febrero de 2025) y Estudio de Índices de Actualización Tarifaria^[4] (publicado en febrero de 2025), que su alcance y conclusiones forman parte de un conjunto de insumos técnicos que se construyen de forma articulada con otros análisis, se retroalimentan entre sí y se actualizan conforme avanza el desarrollo de la propuesta del nuevo marco tarifario. Por su parte, el Decreto 1077 de 2015^[5] en su artículo 2.3.6.3.3.11, el cual contiene las reglas especiales de difusión para la adopción de fórmulas tarifarias con vigencia de cinco (5) años, establece que los resultados de los estudios deben hacerse públicos a medida que esta Comisión de Regulación los desarrolla pero que no la comprometen. En concreto, su numeral 11.3 establece lo siguiente:

“11.3 Los resultados obtenidos del estudio que se adelante para la adopción de las fórmulas a las que se refiere el presente artículo, se harán públicos a medida que sean recibidos por la respectiva Comisión, advirtiendo que son elementos de juicio para esta y que, en consecuencia, no la comprometen.” (Negrilla fuera de texto original)

Esta regla da transparencia al proceso sin convertir en definitivos los estudios publicados que menciona en su comunicación, los cuales son sujetos a validación, contraste y ajuste técnico. Así las cosas, se señala que una hipótesis de trabajo, una segmentación o una disposición metodológica pueden ser sujetas a ajustes cuando, en los análisis y/o la obtención de información con posterioridad, se demuestra que una alternativa distinta mejora la consistencia técnica o los resultados esperados del servicio. Esta dinámica también aplica a ejercicios previos como los estudios que menciona en su comunicación.

En este sentido le aclaramos que, dando cumplimiento al proceso de expedición de las fórmulas tarifarias descrito en el artículo 2.3.6.3.3.11. del Decreto 1077 de 2015, citado con anterioridad, actualmente el proyecto de resolución “Por la cual se subroga el Título 2, Parte 3, Libro 5 de la Resolución CRA 943 de 2021, relacionado con la metodología tarifaria a la que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan municipios y/o distritos de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, y se dictan otras disposiciones” se encuentra en proceso de participación ciudadana, por lo cual, extendemos la invitación a revisar el proyecto y sus anexos en el micrositio de la CRA^[6], y a remitir observaciones por los canales y dentro de los plazos previstos.

Así las cosas, procedemos a atender sus comentarios y observaciones por cada estudio soporte del nuevo marco tarifario planteado en el documento anexo a su comunicación “Análisis de estudios soporte del Nuevo Tarifario de Aseo”, tal y como lo solicitó, en el siguiente orden:

1. Estudio de estructura del mercado del servicio público de aseo en municipios y/o distritos con más de 5.000 suscriptores en área urbana:

Como contexto general, le informamos que en los apartados 3.1 y 3.2 del Estudio de Estructura del Mercado del Servicio Público de Aseo en Municipios y/o Distritos con más de 5.000 Suscriptores en Área Urbana, se desarrollan los referentes teóricos para la delimitación y definición de lo que corresponde al “mercado de la prestación del servicio público de aseo” con base en los cuales esta Comisión de Regulación estableció el marco en el cual se analizan y desarrollan los conceptos de estructura del mismo, la segmentación y las técnicas regulatorias que se podrían llegar a aplicar en las actividades del servicio público en comento.

Si bien se entiende que existan reparos o salvedades con respecto al marco de referencia que manifiesta en su comunicación, el estudio publicado buscó encontrar convergencia en diferentes referentes teóricos para la definición y el alcance del mercado del servicio público de aseo como lo son Gregory Mankiw^[7], Alfred Marshall^[8], Robert Pyndick & Daniel Rubenfeld^[9] y Robert Baldwin & Martin Cave^[10], contando así con todo el respaldo de la literatura económica.

Ahora bien, frente a su afirmación de que '"(...) esta base teórica no se traduce en el estudio en una delimitación operativa y verificable del mercado relevante para el servicio público de aseo” es importante traer a colación que en las secciones 3.3 y 3.4 del estudio en discusión se describen, caracterizan y analizan diferentes dimensiones operativas de las dos (2) partes principales de lo que esta Comisión de Regulación definió como la oferta y la demanda en el desarrollo del capítulo 3.

Si bien es cierto que dicho análisis no profundiza en conceptos como la sensibilidad precio de la demanda, también lo es que en las secciones mencionadas y en el Anexo 5 del mismo estudio, se hacen análisis relacionados con la participación del gasto incurrido por el pago del servicio público de aseo dentro de los ingresos de los hogares, un análisis de las variaciones promedio de las tarifas por actividad por estratos socioeconómicos, las variaciones de las variables técnicas asociadas a la cantidad de residuos gestionados en este servicio y ejercicios similares que dan cuenta de la incidencia de la tarifa del servicio público de aseo adoptada por los oferentes en el comportamiento de los hogares que hacen parte de la demanda. Por lo cual, esta Comisión de Regulación considera que se contó con ejercicios basados en las variables operativas y características propias de los agentes que se definieron como parte del mercado regulado sobre el cual se expiden reglas, precios, criterios e indicadores dentro de las competencias otorgadas por la Ley 142 de 1994.

Por su parte, en lo referente a aspectos como existencia de productos o servicios sustitutos, niveles de rivalidad efectiva entre prestadores o la definición de áreas funcionales de competencia (...)", dentro de los ejercicios desarrollados para el estudio de la estructura de mercado se consideró que estos no fueron necesarios para el propósito del documento toda vez que son conceptos que se abordan al evaluar el servicio público de aseo en áreas urbanas con más de 5.000 suscriptores bajo las siguientes consideraciones: i) el marco tarifario evaluado corresponde a un régimen regulado, por lo cual, no se identificaron servicios sustitutos. ii) el "nivel de rivalidad efectiva” entre los oferentes es una característica intrínseca de la libre competencia sobre la cual interviene la Comisión de Regulación con reglas de carácter general y iii) mediante las señales regulatorias referentes a la facultad de establecer esquemas o mercados regionales por parte de las personas prestadoras.

Continuando, en su comunicación sugiere la utilización de instrumentos para el análisis de la competencia en la delimitación de mercados relevantes como "(...) el test del monopolista hipotético, el análisis de concentración mediante índices tipo HHI, o estudios de barreras de entrada”. Al respecto, agradecemos sus sugerencias y le informamos que parte de estas fueron consideradas en la construcción del estudio en discusión. De hecho, el índice de Herfindahl-Hirschman (IHH) fue considerado en la sección 5.3.2.1 para medir la concentración del mercado al analizar la segmentación a nivel de la oferta para lo que el estudio definió como las Grandes Empresas del servicio público de Aseo - GEA.

Por su parte, en cuanto al test del monopolista hipotético, esta Comisión de Regulación considera que su aplicación en el contexto del servicio público de aseo cuenta con limitaciones asociadas a la disponibilidad de información por parte del regulador frente a los precios adoptados, la relación real entre el precio adoptado con respecto a los parámetros de calidad del mismo y, en general, la dimensión^[11] del mercado en donde se presenta esta competencia, por lo cual, no fue tenida en cuenta durante la construcción del estudio. Adicionalmente, el estudio de "barreras a la entrada” en un mercado regulado cuenta llevaría a ambigüedades en su interpretación.

Lo anterior en el sentido de que, en términos generales, una gran variedad de fuentes académicas, consideran como fuente de las barreras de un mercado a la regulación o a las disposiciones normativas para nuevas personas prestadoras del servicio público de aseo, no obstante, este régimen tarifario debe atender a lo establecido en los artículos 333 y 365 de la Constitución Política referidos al régimen de competencia de los servicios públicos, lo establecido en el numeral 2 del artículo 9 de la Ley 142 de 1994 frente a la libertad elección del prestador y el artículo 22 frente al principio de libertad de empresa o libertad de entrada de esta misma Ley. En este mismo sentido, en este tipo de análisis también se considera como fuente de barreras de entrada la existencia de economías de escala, lo cual va en contravía de lo establecido en el numeral 2.7 del artículo 2o de la Ley 142 de 1994 que define el propósito fundamental de intervención del Estado en materia de servicio públicos. De esta manera, es claro que debido a las diferencias existes en un mercado de servicios públicos regulado frente a otro que no tenga estas características, no puede adaptarse a metodologías como las que sugiere en su comunicación.

Ahora bien, por lo que refiere al alcance y las precisiones sobre la falla de mercado identificada como “asimetría de la información”, si bien es conocida por esta Comisión de Regulación y por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD la necesidad realizar un ajuste y depuración del Sistema Único de Información -SUI respecto de la información solicitada allí, también es cierto que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo nuevo de la Ley 142 de 1994, este sistema es la fuente oficial de información para identificar, monitorear, vigilar y controlar la aplicación de los marcos tarifarios expedidos por esta Comisión de Regulación y, así como la fuente para la toma de decisiones de esta.

Teniendo en cuenta lo anterior, por tanto, estadísticas como las que se presentan en la sección 4.2 del estudio de estructura de mercado donde se encontró en el análisis planteado que solo el 7.6%^[12] del total de personas prestadoras cuentan con más del 80% de los formatos requeridos guardados y/o certificados, denotan que el problema de la disponibilidad de información al que se enfrenta el regulador va mucho más allá dificultad que menciona atribuida a conceptos como la cantidad, complejidad y pertinencia de los reportes exigidos”. No obstante, le informamos que estas salvedades que mencionan harán parte del análisis conjunto entre esta entidad y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios con el fin de mejorar la aplicación de la regulación.

Con respecto a lo que menciona sobre el "(...) uso del concepto de "Grupo Empresarial” al interior del Estudio” le aclaramos que el estudio de estructura de mercado se encuentra acorde con la legislación colombiana, en ese sentido es pertinente mencionar que en dicho estudio se hizo uso de la definición de Grupo Empresarial determinada en el artículo 28 de la Ley 222 de 1995, toda vez que en se identificaron las agrupaciones empresariales a partir de una revisión de su registro mercantil, como lo indica el artículo 30, ibidem, verificando que efectivamente se encontrarán bajo la denominación de como "Grupo Empresarial”, en virtud de la obligación establecida en el mencionado artículo.

Ahora bien, este no fue el único criterio tenido en cuenta para la determinación de las empresas que se encontrasen dentro de las Grandes Empresas de Aseo, también se evaluaron otros comportamientos empresariales que implican la existencia de relaciones de una empresa controlante o de un grupo empresarial, a través de algunas empresas Holding, que puede reunir varios grupos de empresas ya conformados a través de la identificación de la información sobre la propiedad de la empresa o composición accionaria, lo cual se encuentra condensado en el establecimiento de dos criterios no excluyentes entre sí:

- Que en Cámara de Comercio se encuentre inscrito como un Grupo Empresarial;

- Que el accionista mayoritario tenga una participación en la empresa de aseo y/o que los accionistas se encuentran interrelacionados en las diferentes empresas o Grupos Empresariales.

Por lo tanto, es claro que esta Comisión de Regulación a partir de una categoría jurídica previamente definida en una norma superior realizó un análisis (cuyos resultados se encuentran en las secciones 3.4 y 5.3 del estudio en discusión) que da cuenta de las eficiencias que permiten aspectos como los relativos a la subordinación y unidad de propósito, sin que con ello busque crear definiciones, tales como la determinación de la existencia de un Grupo Empresarial. Es decir, la definición de Grupo Empresarial es legal, pero la clasificación de Grandes Empresas de Aseo, va más allá de los grupos empresariales y fue resultado del diagnóstico que realizó esta Comisión de Regulación, no son términos equivalentes.

Ahora bien, en la identificación realizada por esta Comisión de Regulación, se evidencio que aquellas situaciones en las cuales la participación de un accionista mayoritario o la interrelación de los Grupos Empresariales, pueden generar efectos en la eficiencia, en ese sentido y teniendo en cuenta que ello no configura un Grupo Empresarial, esta entidad consideró la necesidad de generar un segmento diferencial para efectos de determinar los costos a los cuales estaría sometido, con el fin de reflejar de mejor manera su realidad, sin que ello implique una modificación de las condiciones legales que originan la agrupación de las empresas bajo la categoría de Grandes Empresas de Aseo.

Frente a las observaciones referentes a la segmentación de la propuesta planteada en el estudio y su fundamentación metodológica”, le recordamos y resaltamos que el documento “Bases de los estudios para la revisión de las fórmulas tarifarias para el servicio público de aseo aplicable a municipios y/o distritos de más de 5.000 suscriptores en área urbana”^[13] en el numeral 2.2 muestra que la filosofía que perseguiría la nueva etapa tarifaria partió, en primera instancia, de análisis internos de esta Comisión de Regulación. Pero en segunda instancia y no menos importante, de talleres regionales realizados en el segundo semestre de 2019, visitas a distintos prestadores de las actividades del servicio público de aseo y discusiones con otros agentes del sector, actividades de las cuales surgieron varios reparos y consideraciones sobre la "efectividad” o la necesidad de tener una segmentación que reflejara "(...) la alta diversidad de municipios y de prestadores que integran el actual segundo segmento.”^[14] Es así como las propuestas generales de las bases no partieron de una “decisión discrecional” por parte de esta Comisión de Regulación, sino que por el contrario, recogen desde varias fuentes de información elementos para identificar puntos clave a ser abordados en cada etapa tarifaria.

Adicionalmente, es preciso mencionar que en la sección 5.1 del estudio en cuestión se establece el marco de referencia utilizado para la exploración de las metodologías de segmentación disponibles en la academia. Una de las alternativas sobre estos referentes, es la segmentación de mercados que parten de un análisis Post Hoc, comúnmente utilizado cuando el investigador no tiene certeza del tamaño o la existencia de las potenciales divisiones del mercado. Esta metodología es reconocida en la literatura y se refleja en alternativas estadísticas no paramétricas como lo son: los modelos de clusterización, jerárquicos y los modelos de análisis bietápicos. Es de anotar que, si bien se analizaron “variables clave del sector” en los ejercicios de iteración de estas metodologías, dichas variables presentaron inconsistencias y arrojaron resultados de menor ajuste^[15] de los modelos de aglomeración empleados. Fue por este motivo que se exploraron distintos indicadores o instrumentos como lo son el Índice de Ciudades Modernas - ICM o el Sistema Función Ciudades – SFC^[16].

No obstante, mediante el radicado CRA 2025-030-008884-1 de 8 de agosto de 2025 remitimos a su despacho el procedimiento, las pruebas estadísticas relevantes y la descripción de los siete (7) escenarios analizados^[17] para la utilización de dichas metodologías en la definición de las aglomeraciones que describen la segmentación a nivel de la demanda, con el fin de mitigar la incertidumbre que plantea en su comunicación al respecto.

Sobre lo que señala con relación a la coherencia de la segmentación y la realidad operativa, sea lo primero mencionar que dentro del estudio en comento se identificó que, dentro de las fallas de mercado que motivan la intervención estatal, se encuentra lo que denomina la teoría económica como “poder de mercado”. En la sección 4.1 se menciona lo siguiente frente a dicha falla:

“Esta falla de mercado se da en los casos en los cuales no se presenta el principio básico de la competencia perfecta en donde, dada la existencia de una alta variedad de productores y consumidores en el mercado, ninguno de ellos cuenta con el poder suficiente para determinar el precio o la cantidad requerida para transar entre los agentes. Sin embargo, existen mercados en los cuales hay pocos oferentes/demandantes (o en algunos casos un único productor/demandante) que, acorde con las características del bien o servicio transado, el oferente puede decidir el precio (monopolio^[18]) o el demandante puede decidir a quién comprarle (monopsonio^[19]).

Entre los diferentes tipos de monopolio, el más relevante dentro de los servicios públicos es el monopolio natural. Este tipo de monopolio ocurre cuando las economías de escala^[20] son de tal magnitud que un único productor es capaz de satisfacer toda la demanda de forma más eficiente que un grupo de productores en competencia perfecta. (...)

En ese sentido, la autoridad reguladora, ante la presencia de mercados monopólicos o que presenten oligopolios^[21] generando una competencia monopolística (el cual es el caso que más se ajusta a la prestación del servicio público de aseo), debe plantear esquemas de regulación que garanticen la recuperación económica por parte del prestador/productor del servicio (costos fijos, costos variables e inversiones), pero que al mismo tiempo garantice la entrada de nuevos productores a un mercado que, por disposición, constitucional y legal, es en libre competencia. ” (p. 42)

Así las cosas, al describir y analizar el comportamiento de cada una de las actividades bajo esta falla de mercado mediante variables como la cantidad de suscriptores, residuos, número de Áreas de Prestación del Servicio - APS atendidas y demás, esta Comisión de Regulación no está afirmando que exista un abuso del poder de mercado o un abuso de la posición dominante. El propósito de estos análisis es describir cómo se comporta el mercado y justificar la necesidad de intervención del regulador en la prestación del servicio público de aseo para acercar el comportamiento de este mercado a lo que sería la competencia perfecta, todo en concordancia con el principio de eficiencia económica determinado en el numeral 87.1 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994.

En adición a lo anterior, la justificación del análisis de una segmentación del mercado a nivel de oferta está descrita en los apartados 5.2 y 5.3 del estudio publicado. No obstante, se resalta lo dispuesto como funciones especiales de las comisiones de regulación en el literal a) del numeral 74.2 del artículo 74 ibidem:

“(...)

a) Promover la competencia entre quienes presten los servicios de agua potable y saneamiento básico o regular los monopolios en la prestación de tales servicios, cuando la competencia no sea posible, todo ello con el propósito de que las operaciones de los monopolistas y de los competidores sean económicamente eficientes, se prevenga el abuso de posiciones dominantes y se produzcan servicios de calidad. La comisión podrá adoptar reglas de comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado.”(Subraya en texto original)

Es así como, mediante esta competencia esta Comisión de Regulación planteó en dicho estudio la hipótesis de la presencia de unas características propias de la oferta del servicio público de aseo que requieren la adopción de reglas diferenciales y que llevan a una aproximación apropiada a lo que es el costo real en la prestación de las actividades del servicio con las técnicas de regulación de mercados evaluadas.

Otro rasgo fundamental del marco tarifario y sus estudios complementarios es el reconocimiento de las eficiencias en la prestación del servicio regulado. Es claro que el uso eficiente de los insumos, personal e inversiones en el aprovisionamiento de un servicio lleva a que el costo medio de su producción sea menor. Es bajo este principio económico sobre el cual recaen los planteamientos de los estudios y disposiciones técnicas expedidas y no puede asociarse una reducción en los costos tarifarios a una “penalización”, como se menciona en su comunicación. Complementariamente, las metodologías tarifarias cuentan con parámetros de remuneración que pretenden cuantificar el costo de oportunidad de la participación de las empresas en la prestación del servicio público de aseo y así propender por la disponibilidad del servicio para los usuarios y/o suscriptores.

Dado que, con la propuesta de segmentación se pretenden ajustar todas las disposiciones a las características propias de las partes del mercado identificadas, los cálculos y la definición de las propuestas desarrolladas reflejan los comportamientos diferenciales previamente mencionados. No obstante, los planteamientos expresados en el estudio de estructura de mercado han sido objeto de revisión y complemento que, ayudaron a corregir algunas imprecisiones mencionadas en sus observaciones con base en la retroalimentación recibida por algunos actores del sector.

Por otra parte, en relación con su observación referente a un posible incumplimiento al criterio de neutralidad descrito en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994, con la segmentación de mercado a la que se aproxima el estudio se pretende precisamente que la tarifa refleje para unos suscriptores/consumidores un pago similar al de otros atendidos por personas prestadoras similares. Aun así, esta Comisión de Regulación comprende sus preocupaciones frente a la diversidad que existe en cada una de las diferentes áreas de prestación del servicio, la incidencia del contexto propio de cada territorio y posibles restricciones en la operación de las actividades del servicio, pero se considera pertinente reiterar que los marcos tarifarios son actos administrativos de carácter general y se disponen lineamientos que sean aplicables a la mayor parte de las personas prestadoras incluidas en los ámbitos de aplicación.

En lo que refiere a los datos utilizados en el estudio y su temporalidad, se debe tener en cuenta que el mismo fue publicado en el mes de marzo de 2022 y a lo largo del documento se explican las salvedades sobre las fuentes, las depuraciones y las temporalidades utilizadas para cada ejercicio. Reiteramos lo contenido en el artículo 2.3.6.3.3.11 del Decreto 1077 de 2015 y le informamos que la propuesta del nuevo marco tarifario contiene los desarrollos normativos del sector relevantes para la definición de las señales regulatorias de esta nueva etapa tarifaria.

Para finalizar el pronunciamiento respecto de las observaciones sobre el estudio de mercado, se menciona por parte del peticionario, que existen “contradicciones en la segmentación entre los estudios publicados” en el sentido de que estudios referidos a las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, las actividades de limpieza urbana y el estudio de gastos administrativos y comercialización. Al respecto, se recalca que el estudio de estructura de mercado fue el punto de partida mediante el cual el regulador planteó las hipótesis (basadas en los datos del sector e instrumentos complementarios) de cómo se compone y las características del mercado de la prestación del servicio público de aseo, pero en cada uno de los estudios subsiguientes en los cuales se pretendería falsear dichas hipótesis y, según correspondiera, hacer propuestas ajustadas a las particularidades de cada una de las actividades del servicio público de aseo.

Adicionalmente, fue entonces con fuentes de información primaria recolectada durante la publicación del estudio de estructura de mercado, con las que se buscó realizar pruebas con factores de eficiencia, parámetros, costos y datos en general, para analizar si efectivamente existen estas divisiones en el mercado.

Es por esto que, como lo pone en evidencia en su comunicación, en los estudios publicados se identificó que, en casos como el estudio de gastos administrativos y comercialización, no se identificaron diferencias significativas entre los segmentos 3, 4 y 5 propuestos en el estudio de estructura de mercado.

En otros casos, como lo fueron los estudios de Barrido y Limpieza, y el del componente del Costo de Limpieza Urbana - CLUS, se contaron con problemas de representatividad de los datos para establecer parámetros, costos y fórmulas específicas para esta desagregación de la segmentación a nivel demanda, por lo que, se concluyó que estos segmentos podrían entonces contar con criterios iguales al no poder aterrizar las diferencias que plantean en indicadores como el ICM en términos tarifarios. Incluso, con el análisis de cada actividad se identificaron y probaron comportamientos sustancialmente diferentes en las mismas variables observadas en Bogotá D.C., dada su alta concentración poblacional y dimensión en la generación de residuos sólidos.

En el caso particular de la actividad de barrido y limpieza, basados en la experiencia de las personas prestadoras que han participado del ejercicio de construcción de la cuarta etapa regulatoria y en el criterio técnico de esta Comisión de Regulación, se pudo identificar que para este componente la diferenciación de los precios techo, son las variables relacionadas con las condiciones operativas de prestación las que mejor describen las potenciales diferencias en costos incurridos por los prestadores. Fue por este motivo que el estudio propuso una “segmentación” o agrupación diferente a la descrita en las hipótesis planteadas en la estructura del mercado general.

Sin embargo, también se mantuvieron diferencias marcadas en estas variables en la segmentación a nivel de la oferta para los GEA, se mantuvo la coherencia de actividades como el tratamiento y la disposición final Dichos análisis se encuentran en los estudios publicados.

Adicionalmente, lo invitamos a revisar la propuesta del proyecto de resolución del nuevo marco tarifario con el propósito de ver estos análisis y conclusiones. Agradecemos sus sugerencias y observaciones al respecto de esta temática y estaremos atentos a discutirlos en los espacios de participación ciudadana y consultas públicas que adelanta la Comisión de Regulación hasta el 30 de octubre de 2025.

2. Estudio de comercialización y gastos administrativos del servicio público de aseo:

En relación con el Estudio de Comercialización y Gastos Administrativos del servicio público de aseo^[22], es importante precisar que el nuevo marco tarifario introduce ajustes al tratamiento del parámetro denominado GA (Gastos Administrativos) presentado en el estudio de referencia. Para brindar mayor claridad y evitar confusión con el factor de gastos administrativos definido en la Resolución CRA 720 de 2015, este nuevo esquema unifica la gestión comercial antes reconocida a través del Costo de Comercialización por Suscriptor - CCS con los gastos administrativos remunerados por dicho factor. El resultado de esta integración se denomina Factor de Gestión Comercial y Gastos Administrativos (FGCGA).

Este cambio no reemplaza un componente por otro, sino que unifica el reconocimiento de la gestión comercial y administrativa, hoy distribuida entre el CCS y el factor de gastos administrativos desarrollados en la Resolución CRA 720 de 2015 y compilada en la Resolución CRA 943 de 2021. La unificación en el FGCGA elimina duplicidades, simplifica la estructura tarifaria y la alinea con la evidencia contable disponible. Esta evidencia muestra que los gastos se ejecutan de forma integrada y no es posible separarlos con precisión, como se expone en el estudio publicado en febrero de 2025.

Respecto a la preocupación planteada sobre la “naturaleza fija y transversal del costo de comercialización”, el FGCGA no convierte un costo fijo en variable. Su función es distribuir, de manera técnica, una canasta de costos fijos (facturación, cartera, PQR, sistemas de información y cumplimiento regulatorio) en función de la escala operativa eficiente de cada actividad del servicio (recolección y transporte, barrido y limpieza, limpieza urbana, tratamiento y disposición final). De esta forma, el reconocimiento de los gastos se vincula al esfuerzo operativo real y evita cobros sin una trazabilidad clara, como los que podrían presentarse si se mantuviera un cargo por suscriptor incluso sin prestación efectiva. El estudio define el cálculo del FGCGA como la relación entre los costos administrativos depurados y los costos de producción, excluyendo el costo unitario de la facturación conjunta por suscriptor para prevenir doble reconocimiento. Así, la imputación descansa en las actividades del servicio.

En cuanto a la observación de que esta metodología “variabiliza” los costos, es importante precisar que el FGCGA actúa como un prorrateo contable y no modifica la naturaleza de los gastos. Dicho factor se aplica por actividad y segmento sobre costos eficientes ya modelados, no como sustituto de un costo directo y variable. Desde la perspectiva tarifaria, sí existe un efecto de reasignación: parte de lo que hoy se recupera vía cargo fijo se traslada a las actividades, lo que puede beneficiar a inmuebles desocupados al reducirles el cobro por disponibilidad.

Este enfoque es jurídicamente válido, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 90 de la Ley 142 de 1994, el cual dispone lo siguiente

“ARTÍCULO 90. ELEMENTOS DE LAS FORMULAS DE TARIFAS. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:

90.1. Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio;

90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.

Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.

90.3. Un cargo por aportes de conexión el cual podrá cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio. También podrá cobrarse cuando, por razones de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura, siempre y cuando estas correspondan a un plan de expansión de costo mínimo. La fórmula podrá distribuir estos costos en alícuotas partes anuales.

El cobro de estos cargos en ningún caso podrá contradecir el principio de la eficiencia, ni trasladar al usuario los costos de una gestión ineficiente o extraer beneficios de posiciones dominantes o de monopolio”. (Subrayas y negrillas fuera del texto original)

En ese sentido es claro que el artículo 90 de la Ley 142 de 1994 establece los cargos que podrán ser incluidos a juicio de las Comisiones de Regulación, dentro de los cuales se contempla el cargo fijo, cargo variable y el cargo por conexión. Es pertinente mencionar en este punto que, la estructura tarifaria puede o no contemplar estos cargos, pero siempre debe remunerar aquellos costos en los cuales se incurra en el marco de la prestación de los servicios públicos, en cumplimiento del numeral 87.4 del artículo 87 de la misma ley, por lo cual el FGCGA se encuentra incluido dentro de los costos remunerados dentro de las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas; las que componen el costo de limpieza urbana y aprovechamiento.

Ahora bien, en caso de que considere que la estructura tarifaria propuesta en el proyecto de resolución que actualmente se encuentra sometido a participación ciudadana puede tener alguna incidencia negativa en el cumplimiento de los criterios tarifarios contenidos en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994, lo invitamos nuevamente a indicarlo en los canales dispuestos para la participación ciudadana.

Sobre suficiencia financiera, el FGCGA se estima a partir de información financiera depurada de 182 prestadores, armonizada bajo las NIIF, excluyendo conceptos ajenos a la prestación (litigios, donaciones y otros) y controlando datos atípicos con técnicas estadísticas tradicionales. El porcentaje resultante respalda los rangos aplicados en la alternativa 1. La base de aplicación es amplia y cubre todas las actividades del servicio, con excepciones sujetas a estudios para tratamiento, disposición y aprovechamiento. Esto reduce la dependencia de una sola variable y da mayor estabilidad a la recuperación de los gastos incurridos por las personas prestadoras.

En relación con la trazabilidad contable, es importante precisar que, aunque no constituye un criterio tarifario de la Ley 142 de 1994, sí se asegura la posibilidad de auditar los datos y parámetros a través de:

1. La obligatoriedad de reporte al SUI, que permiten contar con información técnica, administrativa y financiera verificable.

2. La definición clara de la base contable del FGCGA, con criterios de depuración y tratamiento de casos atípicos.

3. La aplicación de reglas definidas y verificables por actividad y segmento.

La adopción de las NIIF y la ausencia de codificación PUC^[23] a seis (6) dígitos no implica pérdida de transparencia. El estudio incluye la homologación de cuentas por nombre y naturaleza, lo que permite consolidar y calcular el factor de manera confiable. Inclusive se reconoce que, tras la adopción de NIIF, no es posible trabajar con cuentas PUC a seis (6) dígitos como antes. Por esta razón, esta Comisión de Regulación depuró y unificó la información, identificando los gastos por nombre o concepto y no por código. Para ello, se utilizó una muestra correspondiente al periodo 2015-2021 de 182 prestadores, junto con un proceso de depuración estadística basado en los criterios de caja de bigotes y la consideración de la medida de tendencia central de desviación estándar.

En consecuencia, el debate sobre la clasificación de las cuentas no invalida la metodología, ya que esta no se basa en el PUC sin tratamiento, sino en información bajo NIIF depurada y consistente. Adicionalmente, el reporte SUI FC01^[24] que se emplea en el cálculo separa los gastos por naturaleza (operativos y administrativos) y por servicio. Este reporte cuenta con validaciones cruzadas con el Estado de Resultados, lo que permite ubicar de forma adecuada la gestión comercial. Adicionalmente, las disposiciones y resoluciones referentes a las fechas de cargue de información financiera al SUI han establecido que el FC01 debe diligenciarse con la debida segregación de gastos y que sus totales coincidan con el Estado de Resultados.

No obstante lo anterior, agradecemos el señalamiento, que constituye un recordatorio valioso en el plano operativo. Reconocemos que algunos prestadores podrían continuar registrando ciertos costos de gestión comercial como gastos operativos. Sin embargo, esta situación no afecta la validez de la alternativa.

En cuanto al carácter fijo del CCS, este no es absoluto en todas las actividades. En actividades como recolección y transporte o limpieza urbana, el modelo regulatorio ya incorpora economías de escala y densidad en los costos base. Imputar el FGCGA sobre esos costos no los convierte en variables, sino que ajusta la recuperación de los gastos a la escala eficiente de cada actividad y segmento. Para tratamiento y disposición final, la metodología permite recalibrar el FGCGA según estudios específicos de tamaño de relleno o planta, con el fin de reconocer de manera adecuada la administración en escenarios de cambio de escala.

Sobre la afirmación de que “la magnitud del CCS como costo indirecto depende del número de suscriptores atendidos, y no del volumen de residuos gestionados ni de los costos operativos de otras actividades”, y que en consecuencia se “desvirtúa su naturaleza económica y contable”, es importante mencionar que es correcto afirmar que el CCS corresponda a un costo transversal o indirecto. Sin embargo, esta condición no determina de forma única su esquema de remuneración. La normatividad y la evidencia técnica muestran que dicha naturaleza permite dos (2) formas de reconocimiento equivalentes en términos económicos: como cargo fijo por suscriptor o mediante un porcentaje aplicado como gastos administrativos. Adicionalmente, la carga administrativa no depende únicamente del número de suscriptores. Incluye procesos y obligaciones como catastro, facturación, atención de PQR, liquidación, reporte de información al SUI, campañas, georreferenciación, recaudo, administración de sistemas, entre otros. Por esta razón, la propuesta técnica formula un FGCGA de base contable y lo distribuye sobre los costos de cada actividad. Con ello se mantiene su carácter de costo indirecto y se asigna de acuerdo con la causación del hecho económico.

Respecto a la afirmación de que “al incorporarse como un factor proporcional al costo operativo se introducen distorsiones tarifarias entre mercados, aunque el costo de emitir una factura o atender al usuario sea el mismo”, esta Comisión de Regulación considera importante aclarar que esta conclusión parte de una premisa imprecisa, toda vez que el criterio tarifario de neutralidad, de acuerdo con el artículo 87.2 de la Ley 142 de 1994, implica que se le otorgue a los suscriptores el mismo tratamiento tarifario siempre y cuando los costos que ocasionan son iguales para la empresa prestadora.

Respecto a las cuestiones sobre la facturación conjunta, es importante reconocer que la Resolución CRA 720 de 2015 estableció valores diferenciados para el costo de facturación conjunta según el servicio con el que se establece el convenio, con cifras superiores en los convenios con empresas de energía respecto de los de acueducto. Sin embargo, el nuevo estudio utilizó información más amplia y reciente, evidenciando así que las diferencias entre convenios no son claras en todos los segmentos. En algunos casos, los costos con empresas de energía resultaron incluso inferiores. Adicionalmente, se identificaron inconsistencias entre los datos reportados y los obtenidos mediante preguntas de control, así como alta dispersión en los valores. Estos hallazgos no permiten sostener un parámetro tarifario diferenciado por tipo de convenio. Este detalle se encuentra explicado en el Anexo 4 del estudio publicado.

Los porcentajes de gasto administrativo se diferencian por segmento y por actividad, lo que permite reflejar la heterogeneidad de costos de manera más robusta que un cargo plano de facturación conjunta. Asimismo, frente al costo de facturación conjunta, se dejan valores de referencia por ciclo de facturación calculados con base en la información disponible en el estudio de referencia. Estos valores sirven como apoyo en los procesos de negociación cuando se celebren convenios, sin imponer obligaciones a las partes ni condicionar los términos de acuerdos con empresas de energía o gas. En estos casos, la competencia regulatoria corresponde a la CREG, y la propuesta respeta esa delimitación institucional. En caso de que se identifique alguna omisión o falta de claridad en la propuesta del Nuevo Marco Tarifario, por lo cual lo nuevamente lo invitamos a revisar el proyecto de resolución que se encuentra actualmente en participación ciudadana y remitir sus observaciones, reparos o propuestas para facilitar el ajuste de la eventual propuesta definitiva.

Ahora bien, en atención a los comentarios sobre la subestimación de costos por metodología contable y representatividad, es importante precisar que el estudio contempla los costos asociados con nuevas exigencias normativas como la facturación electrónica. Las actividades de facturación, catastro, atención al usuario y automatización están explícitamente incluidas en el conjunto de costos administrativos. Por lo tanto, no se evidencia una omisión metodológica estructural en este aspecto.

Respecto a la representatividad de la muestra, el estudio utilizó información de 104 prestadores en la encuesta comercial-administrativa, superando el mínimo estadístico calculado con un nivel de confianza de 95% (54 empresas), y empleó información histórica de 182 prestadores para estimar el factor. Estas cifras cubren un rango amplio de empresas que aplican las disposiciones contenidas en la Resolución CRA 720 de 2015 y permiten capturar la diversidad operativa del sector. Los procedimientos de depuración y estandarización de la información se encuentran documentados: se homogeneizaron nombres y conceptos contables, se excluyeron gastos no relacionados con el servicio y se aplicaron criterios de depuración de datos atípicos previamente mencionadas para garantizar consistencia y comparabilidad de datos.

En cuanto a los tributos distintos al impuesto de renta, el documento no presenta un listado exhaustivo de los conceptos incluidos en el FGCGA, no obstante, el factor propuesto se calcula de forma segmentada y diferenciada por actividad, lo que permite reflejar variaciones en la estructura de costos entre prestadores. Los resultados de impacto tarifario muestran efectos controlados y no evidencian un riesgo generalizado sobre la suficiencia financiera. Sin embargo, lo invitamos a manifestar sus propuestas y análisis referente a los tributos exógenos mencionados en su comunicación para retroalimentar la propuesta del nuevo marco tarifario del servicio público de aseo.

Respecto a la “contradicción normativa” con el estudio de Bases del nuevo marco tarifario publicado en 2020, se debe reconocer que el Estudio de Comercialización y Gastos Administrativos, publicado en febrero de 2025, se desarrolló como complemento de las Bases de 2020 y de los demás estudios técnicos del nuevo esquema tarifario. Las Bases identificaron las actividades de gestión comercial que deben reconocerse, mientras que el estudio de 2025 analizó la evidencia contable y de trazabilidad de dichas actividades para proponer su reconocimiento mediante un FGCGA aplicado sobre los costos eficientes modelados para cada actividad. La decisión de suprimir el CCS no implica desconocer estas actividades, sino integrarlas en un mecanismo único que evita el doble reconocimiento y mantiene el enfoque de incentivos previsto por la filosofía que se plantearon en las Bases.

Es por esto que, la metodología mantiene coherencia con la técnica de precio techo, ya que el factor se aplica sobre los costos eficientes previamente modelados para cada actividad. En consecuencia, no hay contradicción sustantiva, sino un cambio del mecanismo de remuneración: la actividad comercial no desaparece, se reconoce dentro del FGCGA con una base de aplicación que refleja la escala eficiente por actividad y segmento derivada del estudio de estructura de mercado.

Finalmente, en lo referente a los indicadores de calidad, se debe hacer la salvedad de que, en la actualidad, el proyecto de marco tarifario dispuesto en participación ciudadana cuenta con un nuevo régimen de calidad y descuentos integral entre las actividades del servicio público de aseo, por lo que invitamos a su revisión y discusión. No obstante, en atención su inquietud sobre si el cumplimiento de los indicadores exige nuevas inversiones que no se remuneren, la metodología tarifaria propuesta reconoce y remunera la gestión comercial y administrativa que antes se cubría mediante el CCS. No se incorporan actividades ajenas al esquema tarifario. El propósito es verificar de manera ordenada lo que ya se reconoce a través de la tarifa, antes por el CCS y ahora mediante la propuesta del FGCGA.

En relación con el marco normativo que sustenta la propuesta del estudio en cuanto a esta temática, en la Subsección 1 de la Sección 4 del Capitulo 2 del Título 2 del Decreto 1077 de 2015 se establecen deberes de gestión comercial –catastro actualizado, campañas, atención al usuario, página web con PQR, publicación de rutas y horarios–. Estas obligaciones son propias de la prestación del servicio y no constituyen exigencias nuevas de este marco tarifario.

Sobre la inquietud de una posible “doble penalización” en forma de descuento tarifario y sanción de la SSPD, es importante precisar que el régimen de calidad y los descuentos no tienen naturaleza sancionatoria. Este régimen se establece en virtud de la facultad de determinar las normas de calidad, y por lo cual, su finalidad ajustar la tarifa al nivel de servicio remunerado en la metodología tarifaria y compensar a los usuarios cuando hay incumplimientos. Esto se aplica sin perjuicio de las sanciones que pueda imponer la SSPD u otras autoridades en ejercicio de sus competencias.

Ambos mecanismos se ubican en planos distintos: la tarifa opera como incentivo y herramienta de corrección económica y del comportamiento, mientras que la potestad sancionatoria corresponde al derecho administrativo. Por lo tanto, no se presenta doble penalización.

Con todo, reiteramos la importancia del espacio de participación ciudadana del nuevo marco tarifario de aseo para recoger observaciones, propuestas y análisis de los agentes del sector. Invitamos a ANDESCO y a sus afiliados a remitir sus comentarios dentro del proceso formal de participación, de manera que puedan ser evaluados con el rigor que corresponde. Valoramos de manera especial los aportes recibidos, pues enriquecen la discusión y permiten el ajuste de la regulación, en particular en el ámbito de la gestión comercial, que resulta clave para garantizar un servicio eficiente y sostenible. Manifestamos nuestra disposición para seguir dialogando sobre los temas planteados y avanzar, de manera conjunta, en la construcción de un marco regulatorio cada vez más robusto y equilibrado.

3. Estudio de índices de actualización tarifaria del servicio público de aseo:

Con respecto al Estudio de Índices de Actualización Tarifaria en municipios y/o distritos con más de 5.000 suscriptores en área urbana, sea lo primero resaltar que este estudio fue desarrollado con base en una serie de mesas de trabajo realizadas en conjunto entre los equipos técnicos y jurídicos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE y de esta Comisión de Regulación, tal como se describe en el estudio publicado en la sección 4.2.1.2.

Producto de estas mesas y espacios de discusión, se plantearon cronogramas y ejercicios puntuales para cada uno de los actores involucrados. Estos ejercicios involucraron las modelaciones que definieron la fórmula tarifaria contenida en la Resolución CRA 720 de 2015, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021 al equipo de la Dirección de Metodología y Producción Estadística - DIMPE. Es de resaltar que este equipo está conformado por los expertos de cada una de las investigaciones que se desarrollan en el DANE para la producción de los índices de precios y costos disponibles en su portal web.

Con estos insumos, el equipo de la mencionada entidad realizó una evaluación exhaustiva de la composición de los precios techo definidos por el regulador y sus respectivas explicaciones dentro del documento de trabajo que acompaña al marco tarifario vigente y produjo un informe técnico.

Allí, se realizaron una serie de recomendaciones sobre la oferta de indicadores disponible, se comentó sobre experiencias con otros actores que requieren de la utilización de estos indicadores para estudios similares de indexación, se profundizó sobre la composición de los principales indicadores que se consideraron relevantes para el propósito del estudio de índices de actualización y, basados en las proporciones y la naturaleza de los costos incluidos en los modelos compartidos, se propuso una lista de índices relevantes para cada una de las actividades del servicio público de aseo. Estas claridades se encuentran descritas en el documento del estudio, específicamente en el Anexo 1 del mismo se encuentra un breve resumen del documento construido por el DIMPE.

Posteriormente, con este producto esta Comisión de Regulación procedió a hacer un análisis del comportamiento histórico de los índices evaluados y seleccionados considerando lo manifestado por el DANE en la sección 4.1 del estudio en mención. Partiendo de este ejercicio, se identificaron dos (2) alternativas regulatorias principales: i) la utilización de un único indexador global y ii) la utilización de índices compuestos basados en la estructura de costos que refleja la fórmula tarifaria vigente. Ahora bien, en la evaluación de la primera de las alternativas y contando con el soporte del equipo del DANE, se encontró que distintas entidades (como el banco de la República, el Instituto de Desarrollo Urbano, entre otras) y empresas (instituciones financieras, sector inmobiliario, prestadores de otros servicios públicos, entre otros) de distintos sectores utilizan lo que el ente estadístico denomina las “canastas especiales” del índice de precios al consumidor o lo que se constituye como la “inflación subyacente”. Sobre este punto menciona el DANE^[25] lo siguiente:

“Diversos métodos pueden utilizarse para obtener un indicador de la inflación subyacente. La mayoría de los indicadores se concentran en reducir o eliminar la influencia de los precios muy volátiles o de cambios de precios específicos excepcionalmente grandes. El enfoque más tradicional es excluir de manera discrecional componentes particulares del IPC (Manual del Índice de Precios al Consumidor; FMI; 2006).”

De esta manera, el ente estadístico produce estas canastas especiales donde trata de aislar la incidencia de la volatilidad de componentes de las divisiones del gasto que componen la canasta del IPC según lo establecido en la Clasificación del Consumo Individual por Finalidades - COICOP. Dentro de estas canastas especiales, se encuentran indicadores como lo son el IPC sin alimentos, IPC de energéticos, el IPC total menos energéticos y alimentos o inclusive el IPC sin alimentos ni regulados.

Estas canastas se constituyeron precisamente para tener un indicador estable a largo plazo, ajustado lo más cercano posible al comportamiento general de los precios en la economía, evitando posibles “efectos de segunda ronda”^[26] y basados en análisis propios del DANE que identifican las divisiones del gasto más volátiles dentro del indicador total. Así las cosas, es bajo estos criterios técnicos que está Comisión de Regulación propuso en el estudio de índices de actualización la consideración del IPC sin alimentos para las alternativas regulatorias allí descritas.

Ahora bien, en cuanto a lo que señala en su comunicación respecto a que la composición del IPC "(...) no guarda relación directa con los insumos productivos ni con los costos operativos de los prestadores del servicio público de aseo”, señalamos que es precisamente por factores como la desintegración vertical que existe en la prestación del servicio público de aseo y las particularidades en la prestación de las actividades que lo componen, que se optó por la alternativa número dos del estudio de utilizar los índices compuestos.

Adicionalmente, con los ejercicios desarrollados para determinar las ponderaciones de los costos incluidos en los modelos tarifarios se buscó diferenciar, por su naturaleza, con qué indicador disponible en la oferta del DANE podrían llegar a actualizarse conforme a la técnica regulatoria empleada. Dada la alta concentración de los costos laborales en modelos como los de los componentes del CBLS o el CLUS, se encontró que el Salario Mínimo Mensual Legal Vigente - SMMLV sigue siendo el indicador más cercano para el factor de actualización.

No obstante, dado que estas actividades contaron también con un 38% y 36% (respectivamente) de costos asociados a herramientas, inversiones, insumos, maquinaria y similares, se consideró que era pertinente tener un componente que reflejara los cambios en los precios de estos ítems de manera diferencial a los costos incurridos para el pago de la mano de obra. De esta manera y con el propósito de no complejizar el cálculo y seguimiento de las variaciones mensuales de conformidad con lo establecido en el artículo 125 de la Ley 142 de 1994, se optó por tomar como proxy el IPC sin alimentos para reconocer posibles variaciones en el nivel de precios en la prestación de estas actividades en el transcurso de un año calendario.

Por otra parte, el DANE produce indicadores que se pueden relacionar con las actividades propias de la prestación del servicio público de aseo, aunque no existe un índice a la medida para tener una articulación perfecta e ideal. Es por eso que, como se muestra en la Tabla 26 del estudio, para actividades como la recolección y transporte de residuos no aprovechables se propuso la utilización del Índice de Costos de Trasporte por Carretera - ICTC que se presenta como una actividad que puede presentarse como “análoga” a la recolección de residuos, abarca las variaciones en los insumos, los precios de los combustibles, los mantenimientos, las inversiones en vehículos, costos de personal y similares, aproximándose así a la operación real de este servicio público. Lo mismo sucede con el costo de disposición final, el cual se propuso mantener el Índice de Obras Ambientales - IOAMB propuesto en la Resolución CRA 962 de 2022^[27] compilada en la Resolución CRA 943 de 2021.

Con todo lo anterior, esta Comisión de Regulación a expuesto todos los criterios técnicos, aclaraciones metodológicas, los supuestos bajos los cuales se realizó el estudio publicado, las limitaciones en cuanto al ajuste ideal de la oferta de índices producidos por el DANE y la finalidad de las propuestas allí planteadas. Lo anterior, siempre en observancia del cumplimiento de los criterios establecidos en el artículo 87 de la Ley 142 y siguiendo las recomendaciones de entidades especializadas en la producción estadística que, a su vez, mantienen estándares internacionales validadas por entes como el Fondo Monetario Internacional - FMI y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico - OCDE.

En cuanto a las “Omisiones y falta de consistencia en la actualización de actividades tarifarias clave: tratamiento, disposición final y aprovechamiento” que menciona en su comunicación, el estudio publicado es claro en manifestar que los insumos que se utilizaron para la definición de ponderaciones y propuestas de índices partieron de los modelos de la fórmula tarifaria descrita en la Resolución CRA 720 de 2015, como se señala en la página 19:

"(...)

Es así como, se calcularon las ponderaciones de los componentes de cada costo para las actividades que hacen parte del servicio público de aseo, es decir, para la actividad de comercialización, barrido y limpieza de vías y áreas públicas, limpieza urbana, recolección y transporte, y disposición final. Para este ejercicio, se partió de la estructura de costos techo establecidos en la Resolución CRA 720 de 2015.”

En esta misma senda, en las conclusiones del estudio se hace la siguiente salvedad:

"(...)

Es de resaltar que el presente estudio, se hace tomando como referencia las disposiciones vigentes al momento de su elaboración, lo cual implica que todos los procesos utilizados para la identificación de las ponderaciones de los costos, actividades, rubros y componentes de las actividades del servicio público de aseo se hicieron con la fórmula tarifaria dispuesta en la Resolución CRA 720 de 2015 compilada en el Título 2 de la Parte 3 del Libro 5 de la Resolución CRA 943 de 2021 y depurada por la Resolución CRA 999 de 2024. Lo anterior implica necesariamente que, una vez se cuenten con los modelos y fórmulas de cada uno de los estudios de estas actividades, estas ponderaciones tomadas como el criterio para definir los indexadores (principalmente los compuestos) cambiarán conforme con la creación/actualización de los modelos que definen cada una de las mencionadas fórmulas.

Así las cosas, estos hallazgos son un punto de referencia y comparación frente a la regulación vigente, una vez se cuente con los modelos definitivos que sustenten la nueva propuesta de regulación tarifaria se deberá validar si el ejercicio aquí propuesto debe ser actualizado en algunos estudios soporte del nuevo marco tarifario.” (Subrayado por fuera del texto original)

Así las cosas, la ausencia de disposiciones relacionadas con las actividades de tratamiento y aprovechamiento no corresponden a una omisión por parte de esta Comisión de Regulación en el sentido en el que al momento de la publicación de este estudio aún no se contaba con los modelos definitivos que definen estos componentes tarifarios y, claramente, al ser publicado en el mes de febrero de 2022 no se encontraban en vigor disposiciones normativas como el Decreto 670 de 2025^[28] o el Decreto 1381 de 2024^[29].

Nuevamente, le extendemos la invitación a revisar y complementar sus observaciones en el espacio de participación ciudadana de la propuesta del nuevo marco tarifario, donde se establecen las disposiciones en cuanto a actualización de costos de estas dos (2) actividades, se aclara la metodología de actualización del costo de disposición final dependiendo de la técnica regulatoria empleada y se puntualizan las salvedades/cambios frente al componente administrativo y de gestión comercial.

En lo relacionado con la “Armonización del momento de actualización de tarifas con la realidad de los costos del sector”, le informamos que este tipo de observaciones han sido recibidas durante las últimas etapas tarifarias, en espacios con distintos prestadores y en talleres regionales. Con esto en mente, la Comisión de Regulación propuso en este estudio la utilización de un índice compuesto para los componentes del CBLS y el CLUS con el propósito de reflejar, en cierta medida, los ajustes que se pueden dar en el transcurso de la operación dentro de un año fiscal y poder así mitigar el efecto de lo que menciona sobre que "(...) la tarifa se ajusta de forma diferida.” No obstante, en caso de tener reparos u observaciones sobre esta propuesta dentro del nuevo marco tarifario, esperamos así lo manifieste en el proceso de participación ciudadana vigente hasta el mes de octubre del presente año.

Frente a lo que señala sobre "El diseño del índice no considera la diversidad de contextos operativos”, se precisa que el costo regulado es una aproximación al costo real de la operación, por lo cual, teniendo en cuenta que la fórmula tarifaría construida por esta Comisión de Regulación es de carácter general no es factible que se pueda pensar en una diferenciación de factores de actualización ajustados a particularidades como las que menciona. El propósito de la actualización de los precios techo e inclusive en técnicas de regulatorias de costo del servicio, es mantener ajustados y alineados los costos trasladados a tarifa conforme suben los precios en la economía (sea a nivel global o en sectores específicos).

Con respecto a las salvedades que hace sobre la utilización del ICTC como índice de actualización para el componente del CRT, reiteramos que dentro de la oferta del DANE este es el índice que se identificó como la aproximación más cercana a la recolección y transporte de residuos. Este, aborda la gran mayoría de componentes/costos/insumos relevantes para este tipo de actividades y resulta un índice de costos relevante y con el sustento técnico suficiente para emplearlo en la prestación del servicio público de aseo.

También, le aclaramos que las ponderaciones de los componentes/insumos incluidos en el cálculo del índice se rigen por las normas de calidad, procedimientos internos, criterios de evaluación y clasificaciones internacionales adoptadas por el DANE, por lo cual esta Comisión de Regulación no tiene la competencia de modificar dichos ejercicios y tampoco evidencia la necesidad de optar por un convenio entre entidades para tal fin.

En lo referente a las "Inconsistencias en el manejo del factor de productividad y medidas de eficiencia”, esta Comisión de Regulación no elaboró un estudio independiente del factor de productividad en razón a que este tema se ha trabajado de manera continua desde 2019, conforme lo exige el marco tarifario vigente, al requerir un cálculo de un indicador de productividad año a año. En consecuencia, el análisis y desarrollo de este tema se encuentra sustentado en los documentos de trabajo que han acompañado las resoluciones de productividad publicadas desde 2019 hasta 2025. Cada una de estas resoluciones ha incorporado avances y ajustes teóricos y metodológicos, consolidando un análisis acumulado y en permanente actualización.

A continuación, se presenta un balance de metodologías de estimación del factor de productividad:

I. En 2019, a partir de la Resolución CRA 720, se intentó estimar el factor de productividad mediante fronteras estocásticas aplicadas a funciones de costo/insumo con base en información micro de prestadores. Sin embargo, hubo insuficiencia y discontinuidad de microdatos por lo que se utilizó como proxy el crecimiento de productividad agregado de la Total Economy Database para acotar el parámetro regulatorio. Las limitaciones en información persistieron hasta 2020 pero se integra por primera vez el indicador de productividad del DANE (Resoluciones CRA 912, CRA 916 y CRA 927 de 2020).

II. Para 2023 se incorporaron variables intensivas en el uso de factores y de operación – capital fijo, maquinaria y equipo, trabajo, mantenimiento y combustibles– con especial atención a su incidencia en las funciones de costo de barrido y limpieza urbana, y de recolección y transporte, mejorando la trazabilidad entre cambios tecnológicos y el indicador (Resolución CRA 985 de 2023).

III. Tras evaluar más de diez metodologías, en 2024 se adopta explícitamente la Productividad Total de los Factores y el enfoque de contabilidad del crecimiento (residuo de Solow) por su transparencia y replicabilidad con fuentes oficiales (Resolución CRA 1000 de 2024 y 1001 de 2024).

IV. Así, en 2025 se mantiene dicha metodología y se amplía el universo de datos asociados

a capital, trabajo, energía/combustibles y mantenimiento, a la vez que se incorporan recomendaciones del manual KLEMS en la medición de insumos y la consistencia temporal y sectorial, fortaleciendo la comparabilidad y estabilidad del parámetro regulatorio.

En síntesis, a diferencia de otros aspectos de la propuesta que sí requirieron estudios previos específicos, el factor de productividad cuenta con un desarrollo documentado y validado a lo largo de estos años, y que ha sido objeto de participación ciudadana cada vez que se expidieron las resoluciones anteriormente citadas, con lo cual se ha fortalecido a partir de los comentarios de los diferentes actores del sector. Por ello, la propuesta incluida en el nuevo marco tarifario se encuentra soportada en los análisis realizados en las resoluciones anteriores, lo cual hizo innecesario elaborar un estudio independiente adicional.

Teniendo en cuenta todo lo anterior, respecto a los “mecanismos de seguimiento, revisión y ajuste”, esta Comisión de Regulación no tiene previsto un eventual ajuste o una revisión de las disposiciones relacionadas con los índices de actualización durante la cuarta etapa tarifaria salvo casos excepcionales como lo que motivó la propuesta contenida en la Resolución CRA 962 de 2022 referida al cambio/restructuración/reemplazo de los índices de precios o costos publicados por el DANE por consideraciones internas de dicha entidad. No obstante, en el contexto de la participación ciudadana estaremos atentos a sus reparos y/o consideraciones sobre la pertinencia, soporte normativo y oportunidad de estos(as).

Finalmente, en cuanto las consideraciones que manifiesta como “temas transversales”, esta Comisión de Regulación ha realizado una propuesta del marco tarifario en la cual se articularon, se ajustaron y se materializaron varios aspectos que abordan temáticas similares a las que manifiesta como reparos dentro de su comunicación y que pueden ayudar a validar, discutir y complementar las perspectivas de todos los actores del sector. Agradecemos que el gremio participe activamente en las discusiones técnicas que ayudarán al fortalecimiento de la propuesta definitiva del nuevo marco tarifario que esperamos que logre un balance entre las disposiciones normativas, las competencias de las entidades del Gobierno Nacional, la suficiencia financiera de las personas prestadoras y el beneficio de los usuarios de los servicios públicos.

Cordialmente,

JAMES'A. COPETE RIOS

Subdirector de Regulación

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

2. Publicado en:

https://www.cra.gov.co/sites/default/files/documents/2025-02/Estructura%20de%20Mercado%20Aseo%20FINAL%20dic%202022%20LN.pdf

3. Publicado en: https://www.cra.gov.co/estudio-comercializacion-gastos-administrativos

4. Publicado en: https://www.cra.gov.co/estudio-indices-actualizacion-tarifaria

5. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."

6. https://www.cra.gov.co/participa/participacion-consulta-ciudadana/proyecto-resolucion-del-nuevo-marco-tarifario- aseo-grandes-prestadores

7. Mankiw, N. G. (2012). Principios de Economía. https://clea.edu.mx/ (C. L. Editores, Ed.) Obtenido de: https://clea.edu.mx/biblioteca/files/original/bd2711c3969d92b67fcf71d844bcbaed.pdf

8. Marshall, A. (2005). Principios de economía. Madrid: Editorial Síntesis, S.A.

9. Pyndick, R. S., & Rubenfeld, D. L. (2009). Microeconomía. https://danielmorochoruiz.wordpress.com Obtenido de: https://danielmorochoruiz.wordpress.com/wp-content/uploads/2017/01/microeconomia_-_pyndick.pdf

10. Baldwin, R., & Cave, M. (1999). Understanding Regulation Theory, Strategy and Practice. Oxford University Press.

11. Entendida como el espacio físico (geográfico) o virtual donde se transa el servicio ofrecido, con base en el marco teórico sobre el cual se definió el alcance del mercado del servicio público de aseo.

12. Cifra extraída de:

https://sui.superservicios.gov.co/Servicios-informativos/Empresas-prestadoras/Estado-general- de-la-informacion-cargada-por-los-prestadores-de-servicios-publicos con corte al 26 de enero de 2022. Corresponde a 97 de las 1.267 personas prestadoras identificadas a esta fecha.

13. Disponible en:

https://www.cra.gov.co/sites/default/files/documents/2022-01/Documento%20Bases%20VF19- 03-2020.pdf

14. Página 72, Estudio de Estructura del Mercado del Servicio Público de Aseo en Municipios y/o Distritos con más de 5.000 Suscriptores en Área Urbana.

15. Medidos con estadísticos descriptivos como el que se menciona del coeficiente de silhouette, por ejemplo.

16. No obstante, en el Anexo 6 del estudio de estructura de mercado se describen los indicadores nacionales analizados y los criterios que definieron la elección para la segmentación del mercado.

17. Sin embargo, se señala que el Anexo 10 del estudio en mención contiene los resultados de estos escenarios, para su consulta.

18. El monopolio es la situación en la cual en el mercado existe un solo productor del bien o servicio, al ser el único productor, puede ejercer una influencia significativa sobre el precio o la producción.

19. Caso en el cual existe un único consumidor dentro de un mercado con múltiples oferentes quienes ofrecen productos similares con diferentes características/niveles de calidad. En este escenario, es el consumidor quién tiene el poder de determinar el precio que está dispuesto a pagar por un bien o servicio.

20. Se dice que un productor tiene economías de escala cuando sus costos totales medios son decrecientes, originando que los costos marginales sean menores que los costos totales medios (Varian, 2002).

21. Mercado en el que solo hay unas pocas empresas que compiten entre sí y no es posible entrar (Pyndyck & Rubenfeld, 2009, p. 508).

22. Disponible en:

https://www.cra.gov.co/sites/default/files/documents/2025-02/3.%20Documento%20en%20PDF%20in-extenso%20versi%C3%B3n%20en%20limpio%20%281%29.pdf

23. Plan Único de Cuentas.

24. El formato FC01 fue dispuesto por la SSPD para que las empresas prestadoras reporten un mayor detalle de los gastos de prestación de los servicios públicos. La fuente de esta información es la base de datos del SUI - Tópico financiero, a la cual la comisión tiene acceso gracias al proyecto de interoperabilidad de información entre la SSPD y la CRA que fue liderado por MinTIC a través del protocolo de intercambio llamado XROAD.

25. Mencionado en: https://www.dane.gov.co/files/operaciones/IPC/ago2025/anex-IPC-sinAlimentosRegulados- jul2025.xlsx

26. Existen efectos indirectos o de segunda ronda cuando las firmas reflejan en sus precios de venta los incrementos que experimentan sus costos de producción o cuando las expectativas de inflación se ven afectadas.

27. “Por la cual se modifican los artículos 5.3.2.2.8.2 y 5.3.6.7.9.2. de la Resolución CRA 943 de 2021 y se corrige este último, en lo relacionado con el Factor de Actualización del Costo de Disposición Final en el servicio público de aseo”.

28. "Por el cual se adiciona el Capítulo 8 del Título 2, de la Parte 3, del Libro 2, del Decreto 1077 de 2015, se reglamenta el artículo 227 de la Ley 2294 de 2023 referente al Programa Basura Cero, y por el cual se efectúan adiciones a los artículos 2.2.2.3.2.3 y 2.2.2.3.7.1 del Capítulo 3, Título 2, Parte 2, Libro 2 del Decreto 1076 de 2015 y se dictan otras disposiciones".

29. "Por el cual se modifica el Capítulo 5, del Título 2, de la Parte 3, del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, Decreto 1077 del 26 de mayo de 2015 y se dictan otras disposiciones"