CONCEPTO 126 DE 2021

(marzo 16)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

XXXXXXXXXXXXXXX

Ref. Solicitud de Concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 990 de 2002^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios, es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas a los servicios públicos domiciliarios.”

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

La consulta elevada contiene una serie de preguntas relativas al servicio público domiciliario de aseo, a la clasificación de inmuebles, el catastro de usuarios, la operación del servicio, la facturación conjunta, la competencia de los municipios en la prestación de estos servicios, la actividad de aprovechamiento y su cobro. Las preguntas serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[6].

Decreto 596 de 2016^[7]

Resolución 276 de 2016^[8]

CRA 151 de 2001^[9]

Circular Conjunta 01 de 2017^[10]

CONSIDERACIONES

Para iniciar es necesario aclarar que, en sede de consulta, no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia, ni tienen carácter obligatorio ni vinculante, siendo que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución, por la Ley 1755 de 30 de junio de 2015.

En este sentido, el concepto se emitirá en términos generales, efectuando en primer lugar, algunas consideraciones relacionadas con cada uno de los ejes temáticos que son objeto de consulta.

- Clasificación de inmuebles.

En cuanto a la clasificación que se debe realizar de los inmuebles, para efectos del cobro de las tarifas de los servicios públicos, es necesario indicar que la misma debe efectuarse en función del uso que se da a los mismos y de los criterios regulatorios existentes en un momento específico para cada servicio público. Esto significa que la clasificación depende de los resultados de las visitas realizadas por los prestadores de servicios públicos a los inmuebles, y de la aplicación de los lineamientos señalados por las Comisiones de Regulación, a partir de los resultados que dichas visitas arrojen.

En efecto, con el propósito de realizar los cobros tarifarios de los servicios públicos, la ley y la regulación han establecido sistemas de clasificación de inmuebles, los cuales, valga señalar, son diferentes a las competencias con que cuentan los entes territoriales en materia de estratificación socioeconómica. Sin embargo, es preciso advertir que, tanto la clasificación de inmuebles como la estratificación socioeconómica de los mismos, en su conjunto, son determinantes para establecer el valor de las tarifas.

Ahora bien, de forma específica y en cuanto al servicio público domiciliario de aseo se refiere, es de señalar que los usuarios se clasifican en consideración al volumen de residuos que generan y al uso que le dan al inmueble, ya que así lo estableció el Decreto 2981 de 2013, actualmente compilado en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, expedido por el Gobierno Nacional. En efecto, el artículo 2.3.2.2.4.2.106 de este último decreto, establece la clasificación de los suscriptores y/o usuarios del servicio, mientras que el artículo 2.3.2.1.1., consagra algunas definiciones de los usuarios del mismo:

“Artículo 2.3.2.2.4.2.106. Clasificación de los suscriptores y/o usuarios del servicio de aseo. Los usuarios del servicio público de aseo se clasificarán en residenciales y no residenciales, y estos últimos en pequeños y grandes generadores de acuerdo con su producción.”

“21. Grandes generadores o productores: Son los suscriptores y/o usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen igual o superior a un metro cúbico mensual.

30. Pequeños generadores o productores: Son los suscriptores y/o usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen menor a un (1) metro cúbico mensual.

51. Usuario no residencial: Es la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos derivados de la actividad comercial, industrial y los oficiales que se benefician con la prestación del servicio público de aseo.

52. Usuario residencial: Es la persona que produce residuos sólidos derivados de la actividad residencial y se beneficia con la prestación del servicio público de aseo. Se considera usuario residencial del servicio público de aseo a los ubicados en locales que ocupen menos de veinte (20) metros cuadrados de área, exceptuando los que produzcan más de un (1) metro cúbico mensual”.

De acuerdo con lo señalado, es al prestador del servicio a quien corresponde determinar el uso del inmueble, a través de una visita en la que se determinará el uso del mismo para efectos de la facturación del respectivo servicio, y para ello deberá aplicar los procedimientos internos que haya establecido y determinado previamente, en el contrato de servicios públicos.

- Catastro de usuarios.

Con relación a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, la Resolución CRA 151 de 2001, que contiene la regulación integral de estos servicios, define el catastro de usuarios como el listado que contiene los usuarios de cada servicio, con sus datos identificadores, lo que significa, que cada prestador debe levantar, administrar y mantener actualizada una relación de usuarios, ya que ello le permitirá realizar un adecuado cobro de los servicios a su cargo.

En cuanto al catastro de usuarios de los servicios de acueducto y alcantarillado, el Decreto 1077 de 2015, señala lo siguiente:

“ARTÍCULO 2.3.1.3.1.1.2. Del registro o catastro de usuarios. Cada entidad prestadora de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado deberá contar con la información completa y actualizada de sus suscriptores y usuarios, que contenga los datos sobre su identificación, modalidad del servicio que reciben, estados de cuentas y demás que sea necesaria para el seguimiento y control de los servicios.

La entidad prestadora de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, asegurará que la identificación de los inmuebles corresponda a la nomenclatura oficial.

En casos excepcionales por deficiencias o baja cobertura de la nomenclatura oficial, la entidad prestadora de los servicios públicos podrá adoptar una nomenclatura provisional.

Parágrafo. Es responsabilidad de los suscriptores o usuarios informar a la entidad prestadora de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado cualquier cambio en las características, identificación o uso de los inmuebles a las reportadas en el momento de la solicitud de instalación de los servicios.”

Con respecto al servicio público domiciliario de aseo, el Decreto 596 de 2016, a través del cual se adicionó y modificó el Decreto 1077 de 2015, determina en cuanto al catastro de usuarios, lo siguiente:

“Artículo 2.3.2.5.2.4.2. Vinculación de catastros. Las personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables deberán vincular el catastro de usuarios a partir la de base de usuarios entregado por las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento. La vinculación deberá realizarse con la dirección y la cuenta contrato o número único de identificación del usuario, de taI forma que el trámite de las peticiones, quejas y recursos (PQR) se realice a partir de la cuenta contrato.

Conforme con lo dispuesto, es claro que en cuanto al servicio público de aseo, es indispensable contar con un catastro de usuarios, y que el responsable de ello, es el prestador del servicio aludido, esto es, quien desarrolla la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables, catastro que debe incluir la dirección, y la cuenta contrato o número único de identificación de cada usuario, con el propósito de facilitar el trámite y atención de las peticiones, quejas y recursos (PQR) que se presenten. Por su parte, se encuentra a cargo de los prestadores de la actividad de aprovechamiento, elaborar una base de datos de los usuarios del servicio aludido, que deberá ser entregada al prestador del servicio de aseo, con el propósito de que este vincule el catastro de usuarios, a partir de la información entregada por aquel.

Lo anterior, se corrobora con lo dispuesto en el artículo 1.3.22.1 de la Resolución CRA 151 de 2001, expedida por la Comisión de Regulación de Acueducto y Saneamiento Básico – CRA, a través del cual se establecen las condiciones del convenio de facturación conjunta, para los servicios públicos de alcantarillado y aseo (saneamiento básico), de la siguiente forma:

“Artículo 1.3.22.1 Condiciones del convenio de facturación conjunta. Los convenios de facturación conjunta deben contener, como mínimo, las siguientes condiciones:

a. Determinación del ámbito de prestación del servicio de facturación conjunta: En el convenio debe quedar claramente estipulado el alcance de la obligación de facturación conjunta, en los términos de las secciones 1.3.22 y 1.3.23 de esta resolución

b. Catastro de usuarios: Es la relación de los usuarios, con sus datos identificadores para los efectos de la facturación.

c. Usuarios Especiales: Son los que estén dentro del catastro de usuarios del solicitante, pero no se encuentren dentro del catastro de usuarios del concedente.

(…)

2. En los términos del literal b), del presente artículo, debe presentarse el catastro actualizado de usuarios, indicando los principales elementos que lo estructuran, permitiendo identificar individualmente la base de datos de sus usuarios, estrato socioeconómico, clase de uso del servicio y área de prestación en la cual se presta el respectivo servicio. En caso de no contarse con la información anterior, la persona prestadora solicitante pedirá a la persona prestadora concedente la misma, asumiendo los costos que se puedan generar (…)”

En este sentido, es claro que los prestadores de servicios públicos domiciliarios, tienen dentro de sus obligaciones la de contar con un catastro de usuarios que contenga la información completa y actualizada de los mismos, con el propósito de identificar a los usuarios del servicio.

En cuanto al procedimiento o mecanismos de actualización, es de señalar que las disposiciones aludidas no los consagran, motivo por el cual será el prestador quien en el contrato de condiciones uniformes determine tal circunstancia, de manera tal que sus procesos comerciales y de facturación, se desarrollen de manera adecuada, frente a sus reales destinatarios.

- Operación del servicio.

De acuerdo con las previsiones constitucionales contenidas en los artículos 333 y 365, el régimen de los servicios públicos domiciliarios se enmarca en un mercado de competencia, en el que priman los principios de libertad de empresa, libertad de entrada y libre elección del prestador del servicio por parte del usuario; sin embargo, la regla anterior, encuentra excepciones como la prevista en el artículo 40 de la Ley 142 de 1994. Al respecto, mediante Concepto SSPD-OJ-2014-352, esta Oficina manifestó:

“(…) El artículo 22 de la Ley 142 de 1994 desarrolla el principio de libertad de empresa, comúnmente conocido como libertad de entrada, previsto en el artículo 10 de la misma ley. Este principio consiste en permitir que las empresas debidamente constituidas y organizadas desarrollen su objeto social sin que sea necesaria la expedición de algún título habilitante por parte de las autoridades administrativas. Con ello se busca que en el régimen de competencia de los servicios públicos domiciliarios no existan barreras legales o procedimientos administrativos que obstaculicen el ingreso de nuevos operadores al mercado. (…)

De este modo, según el régimen de funcionamiento de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, consagrado en el artículo 22 de la Ley 142 de 1994, no se requiere permiso para el desarrollo de su objeto social, pero para poder operar deberán obtener de las autoridades competentes, según sea el caso, las concesiones, permisos y licencias referidas en los artículos 25 y 26 Ibídem, de acuerdo con la naturaleza de su actividad. (…)

No obstante lo anterior, el artículo 40 de la Ley 142 de 1994 permite que de manera excepcional se restrinja la operación de empresas de servicios públicos domiciliarios en determinadas áreas o zonas, por un tiempo determinado y siempre y cuando existan motivos de interés social y de ampliación de coberturas que permitan dicha restricción. En estos casos, se presenta una limitación al derecho de elegir el prestador del servicio, en la medida en que en el área o zona determinada sólo será posible la operación de un prestador que, en todo caso, ha de haber sido seleccionado luego de un proceso plural, en donde diversos agentes han debido tener la oportunidad de disputarse la celebración del contrato de concesión que permita la operación en el área de servicio exclusivo. (…)

Atendiendo a lo citado, hay que precisarle que en las zonas donde no exista área de servicio exclusivo, hay libertad de entrada y por tanto, toda autoridad administrativa debe permitir que las empresas debidamente constituidas y organizadas, así como las comunidades organizadas, desarrollen su objeto social sin que sea necesaria la expedición de algún título habilitante, atendiendo a que no pueden existir barreras legales o procedimientos administrativos que obstaculicen el ingreso de nuevos operadores al mercado.

De igual forma, se precisa que en la situación de existir varios prestadores en una misma zona, dicha coexistencia se hará dentro del ejercicio de la libre competencia, por lo que se aceptará que quien demande el servicio pueda tener una gama de ofertas que le permitan decidir libremente a quien le compra, esto garantizar la libre escogencia de prestador prevista en el artículo 9 de la Ley 142 de 1994.

En este orden de ideas, en un escenario de libre competencia y donde no exista área de servicio exclusivo, es posible la prestación del servicio público por cualquiera de las personas autorizadas para ello, previstas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994”.

Así las cosas, quien se organice en alguna de las formas asociativas mencionadas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, podrá prestar libremente los servicios públicos domiciliarios y/o actividades complementarias, salvo que (i) existan áreas de servicio exclusivo, caso en el cual solo los prestadores adjudicatarios podrán realizar la prestación en las áreas asignadas, o (ii) cuando para la prestación se requiera de infraestructura municipal, evento en el cual deberá celebrarse con el respectivo ente territorial, un contrato que habilite al prestador para su uso.

En efecto, en cuanto a la entrega de infraestructura por parte de los municipios y distritos a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, consideramos conveniente ratificar lo manifestado en el Concepto SSPD-OJ-2017-192, en los siguientes términos:

“(…) En caso de que se termine el contrato vigente, y existan bienes municipales afectos a la prestación de servicios públicos domiciliarios, el municipio deberá decidir si entrega los mismos a otro prestador en un nuevo contrato de operación, para lo cual deberá tener en cuenta lo dispuesto en el parágrafo del artículo 31 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 3 de la Ley 689 de 2001, según el cual 'Los contratos que celebren los entes territoriales con las empresas de servicios públicos con el objeto de que estas últimas asuman la prestación de uno o de varios servicios públicos domiciliarios, o para que sustituyan en la prestación a otra que entre en causal de disolución o liquidación, se regirán para todos sus efectos por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en todo caso la selección siempre deberá realizarse previa licitación pública, de conformidad con la Ley 80 de 1993', así como lo dispuesto en el literal e) del artículo 1.3.5.3 de la Resolución CRA 151 de 2001, modificado por el artículo 2 de la Resolución CRA 242 de 2003, según el cual son contratos que deben celebrarse por medios que estimulen la concurrencia de oferentes, entre otros: 'Los que celebren las entidades territoriales y/o las empresas prestadoras de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo, con el objeto de asociarse con otras personas para la creación o transformación de personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y/o aseo, con el fin de que la empresa constituida o transformada asuma total o parcialmente la prestación del servicio respectivo y/o administre los bienes destinados de forma directa y exclusiva a la prestación del mismo y/o los ingresos recaudados vía tarifas; y/o los que celebren las empresas prestadoras de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo con el objeto de transferir la propiedad o el uso y goce de los bienes destinados de forma directa y exclusiva a prestar los servicios públicos, concesiones o similares y puedan cobrar tarifas a los usuarios finales, así como los que tengan por objeto transferir, a cualquier título, la administración de los bienes destinados a la prestación del servicio y/o de los ingresos recaudados vía tarifas' (Subrayas y negrillas fuera de texto)”

Esto significa, que si terminado un contrato de operación o similar, un municipio o distrito quiere entregar los bienes de su propiedad afectos a la prestación de los servicios públicos domiciliarios a otro prestador, deberá tener en cuenta las normas citadas que claramente impiden la entrega directa de infraestructura municipal, sin el desarrollo previo de un proceso que estimule la libre concurrencia de oferentes. Lo mismo sucede, con respecto a los contratos que celebren los entes territoriales, con las empresas de servicios públicos, con el propósito de que estas últimas asuman la prestación de uno o de varios servicios públicos domiciliarios, o para que sustituyan a otra que entre en causal de disolución o liquidación, ya que estos deberán atender las disposiciones contenidas en el estatuto de la Contratación estatal.

En todo caso, tanto el prestador que se encontraba prestando el servicio público domiciliario, como el que inicia la prestación del mismo, deberán mientras ostenten tal condición, dar total cumplimiento a las disposiciones legales y regulatorias que conforman el régimen de dichos servicios, así como a los actos administrativos a los que estén sujetos, por tal causa.

- Competencias de los municipios en servicios públicos domiciliarios.

Con respecto a las competencias de los municipios en materia de servicios públicos, estas se encuentran consagradas en el artículo 5 de la Ley 142 de 1994, de la siguiente forma:

“Artículo 5o Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos:

5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente.

5.2. Asegurar en los términos de esta Ley, la participación de los usuarios en la gestión y fiscalización de las entidades que prestan los servicios públicos en el municipio.

5.3. Disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del municipio, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 60/93 y la presente Ley.

5.4. Estratificar los inmuebles residenciales de acuerdo con las metodologías trazadas por el Gobierno Nacional.

5.5. Establecer en el municipio una nomenclatura alfanumérica precisa, que permita individualizar cada predio al que hayan de darse los servicios públicos.

5.6. Apoyar con inversiones y demás instrumentos descritos en esta Ley a las empresas de servicios públicos promovidas por los departamentos y la Nación para realizar las actividades de su competencia.

5.7. Las demás que les asigne la ley.”

Como se observa, las competencias generales de los municipios frente a la prestación de los servicios públicos en su territorio están delimitadas por la ley, siendo la principal obligación a su cargo, la de asegurar que se presten a sus habitantes de manera eficiente, por parte de quienes los tienen a su cargo, es decir, con calidad y continuidad, como lo exige el artículo 136 de la Ley 142 de 1994, ya sea el mismo municipio quien los esté prestando de forma directa, u otros prestadores, en ejercicio del principio de la libre competencia.

Esta obligación se replica en los artículos 2.3.2.2.1.5. y 2.3.2.2.1.7. del Decreto 1077 de 2015, mientras que el artículo 2.3.2.2.1.9., señala que “el municipio o distrito, al adoptar el respectivo plan de gestión integral de los residuos sólidos, deberá propender porque en la prestación del servicio de aseo se logren economías de escala teniendo en cuenta variables tales como: cantidad de residuos a manejar en cada una de las etapas de la gestión, nivel del servicio, calidad del servicio, densidad de las viviendas, innovación tecnológica de equipo, gestión administrativa, operativa y de mantenimiento del servicio, la asociación de municipios para la conformación de esquemas regionales, las condiciones y la localización de los componentes del sistema”.

Por su parte, los artículos 2.3.2.5.2.1.3. y 2.3.2.5.2.1.4. del Decreto 596 de 2016, referente al régimen transitorio para la formalización de los recicladores de oficio, señalan:

“Artículo 2.3.2.5.2.1.3. Campañas educativas. En el marco de las estrategias definidas en el programa de aprovechamiento de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), el ente territorial y la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento deberán implementar de manera permanente y coordinada campañas educativas, con la finalidad de concientizar a los usuarios sobre el reciclaje, el reúso, el aprovechamiento y la adecuada presentación de los residuos aprovechables.

Parágrafo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.3.2.2.3.87 del presente Decreto, los entes territoriales deberán contar con los recursos para financiar las campañas educativas a su cargo de acuerdo con el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS)”

“Artículo 2.3.2.5.2.1.4. Aprovechamiento en los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS). En aquellos casos en que el aprovechamiento resulte viable, de acuerdo con los estudios y evaluaciones de PGIRS, el ente territorial tendrá la obligación de contar con los recursos para los proyectos que se establezcan en los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS)”. (Negrilla fuera del texto)

- Facturación conjunta.

La facturación conjunta de los servicios públicos domiciliarios de alcantarillado y aseo con otros servicios, es obligatoria para los prestadores de los servicios de energía, gas y acueducto, en razón, tanto a las dificultades que se presentan para el recaudo de estos servicios, como a la imposibilidad de suspenderlos frente a eventos de no pago de los mismos. Esto por cuanto dichos servicios de saneamiento básico, constituyen servicios de interés social y sanitario para el bienestar de la comunidad, lo que impide la suspensión, salvo que se presenten situaciones de fuerza mayor y/o caso fortuito.

En tal razón, el artículo 2.3.6.2.4 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, consagra la obligatoriedad para los prestadores de los servicios de energía, gas y acueducto, de facturar conjuntamente estos servicios con los de alcantarillado y aseo, para lo cual deberán suscribir previamente, un convenio de facturación conjunta, distribución y/o recaudo de pagos, situación que solamente será excusable, cuando existan razones técnicas insalvables comprobables, que justifiquen la imposibilidad de hacerlo, las cuales deben ser previamente acreditadas ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por parte del prestador que recibió la solicitud de facturación conjunta. Veamos:

“ARTÍCULO 2.3.6.2.4. Obligaciones. Será obligatorio para las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios facturar los servicios de alcantarillado y aseo, suscribir el convenio de facturación conjunta, distribución y/o recaudo de pagos; así como garantizar la continuidad del mismo, si son del caso, salvo que existan razones técnicas insalvables comprobables que justifiquen la imposibilidad de hacerlo. Esta justificación se acreditará ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

El prestador que asuma estos procesos, por libre elección del prestador del servicio de aseo y/o alcantarillado, no podrá imponer condiciones que atenten contra la libre competencia ni abusar de una posible posición dominante?. (Negrillas fuera del texto)

En este sentido y en aras de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de aseo y alcantarillado, fue necesario establecer esta obligación para las entidades prestadoras de otros servicios públicos domiciliarios, de facturarlos y recaudarlos conjuntamente, bajo el presupuesto de que los servicios de energía eléctrica, gas combustible y acueducto, si pueden suspenderse, ente otros, ante eventos de mora por parte de los usuarios.

Al respecto, el prestador que asuma la facturación conjunta de estos servicios, no puede imponer condiciones que atenten contra la libre competencia, ni abusar de una posible posición dominante, ni alegar reserva o confidencialidad de información, para efectos de negar la suscripción de los convenios referidos, ya que como se indicó, es obligatorio para estos, acceder y efectuar la facturación en la forma referida, salvo que existan razones técnicas insalvables comprobables, que justifiquen la imposibilidad para hacerlo.

Sobre este particular es de señalar que las condiciones y el procedimiento para celebrar los convenios mencionados, se encuentran contenidos en los artículos 1.3.22.1 y 1.3.22.3 de la Resolución CRA 151 de 2001, y dentro de las primeras, se destaca la establecida en el literal f., características de la factura, de acuerdo a la cual “El convenio debe ceñirse, en cuanto a los requisitos de la factura, a lo dispuesto en los Artículos 147 y 148 de la Ley 142 de 1994 (…)”, lo que significa que las facturas deben atender lo indicado en las disposiciones aludidas.

- Normativa para el cobro de la actividad de aprovechamiento.

El Decreto 596 de 2016, señala con respecto a la metodología tarifaria, la integralidad y la facturación de la actividad de aprovechamiento, lo siguiente:

“Artículo 2.3.2.5.2.1.2. Metodología Tarifaria para la Actividad de Aprovechamiento. El pago de la actividad de aprovechamiento se continuará efectuando de conformidad con la metodología tarifaria vigente adoptada por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA). Para las medidas regulatorias que se adopten en adelante la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), siguiendo los parámetros del principio de colaboración armónica, deberá incluir los costos ambientales inherentes a la prestación del servicio público de aseo dentro de la tarifa que se deriven de los instrumentos económicos que definan las autoridades competentes.

Parágrafo 1. La metodología tarifaria vigente para el servicio público de aseo indicará el valor máximo a reconocer vía tarifa a la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento por conceptos de campañas educativas, atención a peticiones, quejas y recursos (PQR) así como del reporte de información al Sistema Único de Información (SUI) a la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento; valor que será definido en el costo de comercialización por usuario (…)”.

“Artículo 2.3.2.5.2.1.5. Integralidad de la actividad de aprovechamiento. Para efectos de la prestación y remuneración vía tarifa, la persona prestadora deberá responder por la actividad de aprovechamiento de forma integral que incluye: i) la recolección de residuos aprovechables, ii) el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA), y iii) la clasificación y pesaje de los residuos en la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA)”.

“Artículo 2.3.2.5.2.2.1. Obligación de facturación integral del servicio público de aseo. Todas las personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables deberán facturar de manera integral el servicio público de aseo incluyendo la actividad de aprovechamiento, sin exigir trámites, requisitos o información adicional de los dispuestos en el presente capítulo. (…)

Parágrafo 1. Las personas prestadoras del servicio público de aseo en la actividad de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables, deberán adelantar las gestiones ante el concedente de la facturación conjunta, para ajustar los convenios vigentes de acuerdo con lo dispuesto en la metodología tarifaria. Dentro de los ajustes deberán incluirse los necesarios para facturar la actividad de aprovechamiento prestada por terceros.

Parágrafo 2. Los sistemas comerciales de facturación, recaudo, así como la recepción, reparto y trámite de peticiones, quejas y recursos (PQR) deberán ajustarse para el cumplimiento de las disposiciones del presente capítulo”.

“Artículo 2.3.2.5.2.2.2. Reporte de información para el cálculo de la remuneración vía tarifa de la actividad de aprovechamiento. El reporte de información al Sistema Único de Información (SUI) para el cálculo de la remuneración vía tarifa de la actividad de aprovechamiento, por el prestador de no aprovechables, se hará en los términos y condiciones que señale la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) de acuerdo a los lineamientos que establezca el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Adicionalmente la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento deberá suministrar a la persona prestadora de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables, la información para el cálculo de la remuneración vía tarifa de la actividad de aprovechamiento de conformidad con los lineamientos que establezca el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

Artículo 2.3.2.5.2.2.3. Publicación de Información reportada al Sistema Único de Información (SUI) para el cálculo de la remuneración vía tarifa de la actividad de aprovechamiento. Para la consulta y cálculo de la remuneración vía tarifa de la actividad de aprovechamiento de acuerdo a lo definido en el artículo 2.3.2.5.2.2.6 del presente capítulo, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a través del Sistema Único de Información (SUI) deberá publicarla en la página web de la entidad, dentro de los dos (2) días siguientes al reporte de la información suministrada en cumplimiento del artículo 2.3.2.5.2.2.2. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio determinará los lineamientos de la información a publicar para el cálculo de la remuneración vía tarifa de la actividad de aprovechamiento”.

Por su parte, a través de la Resolución 276 de 2016 expedida por el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, se determinaron en el artículo 3o las condiciones para dar cumplimiento a la integralidad de la actividad de aprovechamiento, de que trata el artículo 2.3.2.5.2.1.5 ya mencionado, cuyo alcance fue precisado en la Circular Conjunta 01 de 2017, expedida por el Ministerio, la CRA y la Superservicios; en el artículo 4, se establece la distribución del costo de comercialización asociado a la actividad de aprovechamiento; en el artículo 5, la medición y balance de masas; y en el artículo 8, el reporte de información para el cálculo de la remuneración vía tarifa de la actividad de aprovechamiento al Sistema Único de Información SUI, entre otros aspectos.

A su vez, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, ha expedido con respecto a la actividad de aprovechamiento varias resoluciones, entre ellas, las Resoluciones SSPD 20184300130165 de 2018^[11] y SSPD 20201000046075 de 2020^[12].

En este orden de ideas, conforme con lo dispuesto en el Decreto 596 de 2016, quienes se inscriban en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos – RUPS, para prestar la actividad de aprovechamiento, deben cumplir con la integralidad a que aluden el artículo 2.3.2.5.2.1.5 del este decreto y el artículo 3 de la Resolución 276 de 2016, la cual incluye: i) la recolección de residuos aprovechables, ii) el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA) y iii) la clasificación y pesaje de los residuos en la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA).

En este sentido es dable colegir, que con el propósito de recibir la remuneración vía tarifa por la prestación integral del servicio público de aseo en la actividad de aprovechamiento, es necesario reportar al SUI, las “toneladas efectivamente aprovechadas”, como lo exige el artículo 8 de la Resolución 276 de 2016, esto es, los residuos sólidos previamente clasificados y pesados en una ECA por el prestador de la actividad, y que han sido comercializados para su incorporación a una cadena productiva, contando con el soporte de venta a un comercializador o a la industria (numeral 87 del artículo 2.3.2.1.1. Decreto 1077 de 2015). Al respecto, la Resolución SSPD 20184300130165 de 2018, señala en el formato “Toneladas Aprovechadas”, que se debe indicar el tipo de material aprovechado, de acuerdo con el código correspondiente al tipo de material según el listado de códigos vigente para el periodo de reporte, que se encuentra publicado en la página web del SUI.

CONCLUSIÓN

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

1. Indicarnos el criterio técnico y la normatividad que aplica para la clasificación o uso de los suscriptores del servicio público de aseo indicarnos quien tiene la autoridad o responsabilidad para determinarlo.

Corresponde al prestador del servicio establecer el uso del inmueble, a través de una visita en la que se determinará el uso del mismo para efectos de la facturación del respectivo servicio, aplicando para ello los criterios regulatorios existentes en un momento específico para cada servicio público, y los procedimientos internos que haya establecido y determinado previamente, en el contrato de servicios públicos.

El artículo 2.3.2.2.4.2.106 del Decreto 1077 de 2015, establece la clasificación de los suscriptores y/o usuarios del servicio público de aseo, y el artículo 2.3.2.1.1. ibídem, consagra algunas definiciones de los usuarios del mismo.

2. Indicarnos la normatividad que hay respecto al procedimiento que deben realizar los prestadores o las entidades territoriales para actualizar el catastro de suscriptores del servicio público de aseo y determinar el uso del inmueble y si esta actualización debe presentarse ante la superintendencia

3. De acuerdo al anterior punto, indicarnos si el prestador cuando va a realizar esta actualización es obligatorio que informe a los suscriptores del procedimiento a realizar y debe notificarle la actualización realizada o simplemente se adopta el concepto del prestador sin el consentimiento o información al usuario.

Los prestadores de servicios públicos domiciliarios deben contar con un catastro de usuarios que contenga la información completa y actualizada de los mismos, con el propósito de identificarlos claramente, conforme con lo dispuesto en la Resolución CRA 151 de 2001, y en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015. En cuanto al procedimiento o mecanismos de actualización, es de señalar que las disposiciones aludidas no los consagran, motivo por el cual será el prestador quien en el contrato de condiciones uniformes, determine tal circunstancia, de manera tal que sus procesos comerciales y de facturación, se desarrollen de manera adecuada, frente a sus reales destinatarios.

4. Cuando un nuevo prestador quiere tomar la operación del servicio de aseo de un municipio, ¿qué proceso debe seguir el municipio para poder otorgar esta operación, teniendo en cuenta la existencia de un operador en la actualidad?

5. Cuando en un municipio se cede la operación del servicio de aseo a un nuevo prestador, ¿el prestador nuevo está en la obligación de cargar la información al SUI que no haya sido cargada por el anterior prestador?

Quien se organice en alguna de las formas asociativas mencionadas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, podrá prestar libremente los servicios públicos domiciliarios y/o actividades complementarias, salvo que existan áreas de servicio exclusivo, o que para la prestación se requiera de infraestructura municipal, ya que en tal caso se deberá celebrar con el respectivo ente territorial, un contrato que habilite al prestador para usar tal infraestructura.

Con respecto a los contratos que celebren los entes territoriales, con las empresas de servicios públicos, con el propósito de que estas últimas asuman la prestación de uno o de varios servicios públicos domiciliarios, o para que sustituyan a otra que entre en causal de disolución o liquidación, estos deberán atender las disposiciones contenidas en el estatuto de la Contratación Estatal. Lo anterior, de conformidad con el parágrafo del artículo 31 de la Ley 142 de 1994.

6. En el servicio de aseo, ¿qué responsabilidades tiene el ente territorial frente a la prestación del servicio aun cuando existe un prestador privado que realiza la prestación del servicio?

9. Respecto a la actividad de aprovechamiento, ¿qué responsabilidad tienen los entes territoriales frente a la formalización de este tipo de prestadores y cuál es su responsabilidad en cuanto a la verificación de la correcta operación de estos prestadores?

En virtud del artículo 5 de la Ley 142 de 1994, la principal obligación a cargo de los entes territoriales, es la de asegurar que los servicios públicos domiciliarios se presten a sus habitantes de manera eficiente, por parte de quienes los tienen a su cargo, es decir, con calidad y continuidad, como lo exige el artículo 136 de la Ley 142 de 1994, ya sea que el mismo municipio los esté prestando de forma directa, u otros prestadores, en ejercicio del principio de la libre competencia.

Con respecto a la actividad de aprovechamiento, y de formalización de los prestadores de la misma, las responsabilidades de los entes territoriales, se encuentran contenidas en los artículos 2.3.2.5.2.1.3. y 2.3.2.5.2.1.4. del Decreto 596 de 2016.

7. Para los prestadores del servicio público de aseo, ¿es obligatoria la facturación conjunta O el prestador puede optar por facturar de manera independiente?

8. ¿Qué ítems es obligatorio que el prestador especifique en la facturación?

La facturación conjunta de los servicios públicos domiciliarios de alcantarillado y aseo con otros servicios, es obligatoria para los prestadores de los servicios de energía, gas y acueducto, en razón, tanto a las dificultades que se presentan para el recaudo de estos servicios, como a la imposibilidad de suspenderlos frente a eventos de no pago. Esto, por cuanto dichos servicios de saneamiento básico, constituyen servicios de interés social y sanitario para el bienestar de la comunidad, lo que impide su suspensión, salvo que se presenten situaciones de fuerza mayor y/o caso fortuito.

Las condiciones y el procedimiento para celebrar los convenios de facturación conjunta, se encuentran contenidos en los artículos 1.3.22.1 y 1.3.22.3 de la Resolución CRA 151 de 2001, y dentro de las primeras, se destaca la establecida en el literal f., características de la factura, de acuerdo a la cual “El convenio debe ceñirse, en cuanto a los requisitos de la factura, a lo dispuesto en los Artículos 147 y 148 de la Ley 142 de 1994 (…)”, lo que significa que las facturas deben atender lo indicado en las disposiciones aludidas.

10. Indicarnos los requisitos y la normatividad que debe cumplir un prestador de la actividad de aprovechamiento para que pueda cobrar al prestador del servicio de recolección de residuos no aprovechables el valor correspondiente a su actividad, y dentro de esta consulta indicarnos si la normatividad obliga al prestador de la actividad de aprovechamiento a contar con equipos de medición certificados y calibrados para realizar el cobro y así mismo si existe algún procedimiento que permita al prestador de recolección de residuos no aprovechables verificar la cantidad de residuos efectivamente aprovechados.

11. Como pueden los suscriptores consultar la información respecto a los cálculos de las tarifas adoptadas por un prestador: (I) ¿Se pueden consultar en el SUI? (II) Si no se encuentran cargados en el SUI, ¿se pueden solicitar directamente al prestador? (III) ¿La solicitud de esta información referente a tarifas tiene alguna restricción legal? (IV) ¿Alguna parte de esta información referente a tarifas se considera de reserva?”

Las disposiciones que determinan la forma en que debe efectuarse el cobro de la actividad de aprovechamiento se encuentran contenidas en el Decreto 596 de 2016, en el que se determinan entre otros aspectos, la metodología tarifaria, la integralidad y la facturación de dicha actividad.

De igual forma, a través de la Resolución 276 de 2016 expedida por el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, se determinaron (i) las condiciones para dar cumplimiento a la integralidad de la actividad de aprovechamiento (ii) la Distribución del costo de comercialización asociado a la actividad de aprovechamiento; (iii) la medición y balance de masas; y (iv) el reporte de información para el cálculo de la remuneración vía tarifa de la actividad de aprovechamiento al Sistema Único de Información SUI, entre otros aspectos. Así mismo, en la Circular Conjunta 01 de 2017, expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, se hace referencia a la remuneración de la actividad de aprovechamiento en el marco del PGIRS.

A su vez, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, ha expedido con respecto a la actividad de aprovechamiento varias resoluciones, entre ellas, las Resoluciones SSPD 20184300130165 de 2018^[13] y SSPD 20201000046075 de 2020^[14]. Se sugiere consultar información relevante sobre la actividad de aprovechamiento en el siguiente enlace: https://www.superservicios.gov.co/servicios-vigilados/acueducto-alcantarillado-y-aseo/aseo/aprovechamiento

Finalmente y en cuanto hace referencia a la consulta de información sobre las tarifas, es de señalar que entre los reportes públicos comerciales de aseo, se encuentran disponibles para consulta por parte de los suscriptores, los siguientes enlaces:

- Reporte: Suscriptores y Tarifas - Resolución SSPD No 20174000237705 de 2017.

Este reporte es externo y genera un archivo (.zip) relacionado con los suscriptores y tarifas aplicadas por año, reportado por los prestadores bajo la Metodología CRA 720 (Vigente). Incluye algunas tarifas y valores de los diferentes componentes del servicio de aseo.

Link: http://www.sui.gov.co/web/aseo/reportes/comerciales/suscriptores-y-tarifas-resolucion-sspd-n-20174000237705-de-2017

Ruta: www.sui.gov.co - Aseo - Reportes - Comerciales - Suscriptores y Tarifas - Resolución SSPD No 20174000237705 de 2017.

- Reporte: Variables de la tarifa de aprovechamiento - Resolución SSPD No 20174000237705 de 2017

Este reporte es externo y genera un archivo (.zip) relacionado con las variables de la tarifa de aprovechamiento, reportado por los prestadores bajo la Metodología CRA 720 (Vigente)

Link: http://www.sui.gov.co/web/aseo/reportes/comerciales/suscriptores-y-tarifas-resolucion-sspd-n-20174000237705-de-2017

Ruta: www.sui.gov.co - Aseo - Reportes - Comerciales - Suscriptores y Tarifas - Resolución SSPD No 20174000237705 de 2017.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/?q=normativa, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20215290262102

TEMA: CLASIFICACIÓN INMUEBLES. CATASTRO USUARIOS. OPERACIÓN SERVICIO.

Subtemas: Facturación Conjunta. Actividad Aprovechamiento.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.

7. “Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1077 de 2015 en lo relativo con el esquema de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y el régimen transitorio para la formalización de los recicladores de oficio, y se dictan otras disposiciones".

8. “Por la cual se reglamentan los lineamientos del esquema operativo de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y del régimen transitorio para la formalización de los recicladores de oficio acorde con lo establecido en el Capítulo 5 del Título 2 de la parte 3 del Decreto 21077 de 2015, adicionado por el Decreto 596 del 11 de abril de 2016”.

9. “Regulación integral de los servicios públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo”

10. Expedida el 2 de octubre de 2017, por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA.

11. “Por la cual se determinan los cargues para el reporte de información al sistema único de información (sui) relacionados con la actividad de aprovechamiento por parte de los prestadores del servicio público de aseo, se deroga la resolución número sspd 20161300037055 del 31 de agosto de 2016 'por la cual se derogan unos formatos y formularios contenidos en la resolución sspd 20101300048765 de 2010 y se solicita el reporte de información al sistema único de información (sui), relacionado con el cálculo para la remuneración vía tarifa de la actividad de aprovechamiento por parte de los prestadores del servicio público de aseo que apliquen la metodología tarifaria contenida en la resolución CRA 720 de 2015' y se dictan otras disposiciones”.

12. “Por la cual se establecen los aspectos para aplazar la publicación en el sui de las toneladas efectivamente aprovechadas cuando se presenten inconsistencias en la calidad de la información reportada por los prestadores de la actividad de aprovechamiento”

13. “Por la cual se determinan los cargues para el reporte de información al sistema único de información (sui) relacionados con la actividad de aprovechamiento por parte de los prestadores del servicio público de aseo, se deroga la resolución número sspd 20161300037055 del 31 de agosto de 2016 'por la cual se derogan unos formatos y formularios contenidos en la resolución sspd 20101300048765 de 2010 y se solicita el reporte de información al sistema único de información (sui), relacionado con el cálculo para la remuneración vía tarifa de la actividad de aprovechamiento por parte de los prestadores del servicio público de aseo que apliquen la metodología tarifaria contenida en la resolución CRA 720 de 2015' y se dictan otras disposiciones”.

14. “Por la cual se establecen los aspectos para aplazar la publicación en el sui de las toneladas efectivamente aprovechadas cuando se presenten inconsistencias en la calidad de la información reportada por los prestadores de la actividad de aprovechamiento”