CONCEPTO 342 DE 2025

(septiembre 4)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

La consulta elevada contiene una serie de preguntas relativas a la “INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 146 DE LA LEY 142 DE 1994, ARTÍCULO 5.3.2.3.7. RESOLUCIÓN CRA 943 DE 2021 Y NORMAS VIGENTES RELACIONADAS, EN RELACIÓN CON INMUEBLES QUE SE ENCUENTRAN DESOCUPADOS”, por lo que éstas serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Ley 1437 de 2011^[6]

Decreto 1077 de 2015^[7]

Resolución CRA 943 de 2021^[8]

Corte Constitucional, Sentencia C-389 de 2002

Concepto Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Radicación Interna 2236, Número Único 1101-03-06-000-2014-00259-00 del 22 de febrero de 2016

Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-02, actualizado el 3 de junio de 2021^[9]

Concepto Unificado SSPD-OJ-2016-32

Concepto CRA 83991 de 2023^[11]

Concepto SSPD-OJ-2024-432^[12]

Concepto SSPD-OJ-2024-426 ^[13]

Concepto SSPD-OJ-2024-303^[14]

Concepto SSPD-OJ-2020-706

CONSIDERACIONES

Previo al desarrollo del presente concepto es necesario aclarar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

Hecha la anterior aclaración y con el fin de dar una orientación general sobre los temas consultados, el presente concepto desarrollará los siguientes ejes temáticos: (i) Facturación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo en inmuebles desocupados, (ii) Medición del servicio público domiciliario de acueducto. (iii) Suspensión del servicio público domiciliario de acueducto por mutuo acuerdo y iv) Defensa del usuario en sede de la empresa - Actuaciones sancionatorias de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – Medios de control.

(i) Facturación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo en inmuebles desocupados.

El artículo 90 de la Ley 142 de 1994 establece los elementos de las formulas tarifarias, sin perjuicio de las alternativas que consideren las comisiones de regulación:

“ARTÍCULO 90. ELEMENTOS DE LAS FÓRMULAS DE TARIFAS. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:

90.1. Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio;

90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.

Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.

90.3. Un cargo por aportes de conexión el cual podrá cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio. También podrá cobrarse cuando, por razones de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura, siempre y cuando estas correspondan a un plan de expansión de costo mínimo. La fórmula podrá distribuir estos costos en alícuotas partes anuales.

El cobro de estos cargos en ningún caso podrá contradecir el principio de la eficiencia, ni trasladar al usuario los costos de una gestión ineficiente o extraer beneficios de posiciones dominantes o de monopolio.

Las comisiones de regulación siempre podrán diseñar y hacer públicas diversas opciones tarifarias que tomen en cuenta diseños óptimos de tarifas. Cualquier usuario podrá exigir la aplicación de una de estas opciones, si asume los costos de los equipos de medición necesarios.” (subraya fuera de texto)

Conforme con el numeral 90.2, el cargo fijo hace referencia a los costos que permiten la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, los cuales comprenden los gastos de administración, facturación, medición y demás servicios permanentes necesarios para garantizar la prestación del servicio de forma continua y eficiente.

Sin embargo, cada servicio público domiciliario tiene una estructura tarifaria definida por la comisión respectiva así: para el servicio de energía y gas la encargada de definir la estructura tarifaría a través de las metodologías desarrolladas para el efecto es la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG y para el servicio de acueducto, alcantarillado y aseo le corresponde a la Comisión de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA.

Bajo este contexto, los artículos 2.1.1.1.2.1 y 2.1.1.1.2.2 de la Resolución compilatoria CRA 943 de 2021, establecen que las tarifas de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado incluyen un cargo fijo y un cargo por unidad de consumo. De esta forma, los prestadores de dichos servicios determinarán un cargo fijo para el servicio de acueducto y otro para el de alcantarillado.

En cuanto al servicio público de aseo, el artículo 5.3.2.2.1.1. ibídem determinar el cálculo del precio máximo para dicho servicio en municipios de más de 5000 suscriptores en el área urbana, estableciendo que dicho precio se encuentra compuesto por un cargo fijo y un cargo variable.

En claro lo anterior, en cuanto refiere a los inmuebles que se encuentran desocupados y el cobro de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo ante este condición particular, el concepto SSPD-OJ-2024-432 indicó:

“(…) i) Cobro de tarifas en inmuebles desocupados.

En lo que atañe al cobro de los servicios públicos domiciliarios en inmuebles que, a pesar de contar con conexión, se encuentran desocupados o deshabitados, es necesario remitirse a la regulación puntual expedida en la materia para cada servicios públicos domiciliarios (sic) señalada, así:

. Servicios públicos de acueducto y alcantarillo

Con respecto al cobro de los inmuebles desocupados para los servicios de acueducto y alcantarillado, esta Superintendencia mediante el Concepto SSPD-OJ-2012-519 señala lo siguiente:

“(…) 2. Cobro de servicios a inmuebles desocupado

En lo referente al cobro de servicios públicos a inmuebles desocupados, por vacaciones o cualquier otra razón, tenemos que para los servicios de acueducto y alcantarillado no existe disposición legal alguna que regule lo relativo al cobro de servicios para dichos inmuebles.

Frente a dicha situación, lo que permite la regulación es que en desarrollo del artículo 138 de la Ley 142 de 1994, se suspenda el servicio por mutuo acuerdo entre las partes contratantes (usuario y empresa de servicios públicos). (…), no procede cobro alguno durante el término de la suspensión (…)”

Bajo ese escenario, el cobro de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado a inmuebles desocupados no existe disposición específica en la normativa de estos servicios que regule una tarifa para inmueble desocupado. De esta forma, aunque un inmueble se encuentre desocupado, por regla general, aunque no haya consumo habrá lugar al cobro del cargo fijo, conforme con lo señalado en el artículo 90 de la Ley 142 de 1994, en la medida que el mismo garantiza la disponibilidad permanente del suministro a los usuarios.

No obstante, si el usuario o suscriptor acude a la posibilidad de acordar con el prestador la suspensión de mutuo acuerdo del servicio, en los términos de lo previsto por el artículo 138 de la Ley 142 de 1994, no habrá lugar al cobro del cargo fijo.

· Servicio público de aseo

Con respecto al servicio de aseo es importante precisar que la normativa vigente establece el cobro de una tarifa especial para aquellos inmuebles que se encuentren desocupados. En efecto, para el caso de este servicio, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA estableció metodologías tarifarias diferentes para los prestadores que atienden municipios de hasta 5.000 suscriptores y para aquellos que atiendan municipios con más de 5.000 suscriptores.

Ahora bien, en cuanto al servicio público de aseo, la regulación señala una tarifa especial cuando se trate de inmuebles desocupados, para el efecto, es preciso remitirse al artículo 5.3.2.3.7 de la Resolución CRA 943 de 2021, la cual es aplicable a prestadores que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores,. Dicho artículo establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 5.3.2.3.7. INMUEBLES DESOCUPADOS. A los inmuebles que acrediten estar desocupados se les aplicará la tarifa final por suscriptor establecida en el artículo 5.3.2.3.1 de la presente resolución, considerando una cantidad correspondiente de toneladas presentadas para recolección igual a cero en las siguientes variables: (TRNAu,z=0, TRA=0, TRRA=0).

(…)

Una vez acreditada la desocupación del inmueble conforme a lo previsto anteriormente, la persona prestadora del servicio público de aseo deberá tomar todas las medidas necesarias para que el suscriptor cancele únicamente el valor correspondiente a la tarifa del inmueble desocupado, de conformidad con la fórmula de cálculo que se fija en la presente resolución.

La acreditación de la desocupación del inmueble tendrá una vigencia de tres (3) meses, al cabo de los cuales deberá presentarse nuevamente la documentación respectiva ante la persona prestadora del servicio público de aseo. (…)” (negritas fuera de texto)

Si bien, la acreditación de la desocupación del inmueble tiene una vigencia de tres (3) meses, esta puede ser demostrada nuevamente al término de esta, si la situación de desocupación continúa. Esta tarifa especial, señalada expresamente por el regulador, se otorga porque el inmueble desocupado no genera residuos sólidos, sin embargo, el servicio de aseo se compone de otras actividades que el prestador continúa realizando, con independencia de la ocupación o no del inmueble, tales como el corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas, barrido y limpieza de vías y áreas públicas y el lavado de áreas públicas.

Por su parte, los prestadores que atiendan municipios de hasta 5.000 suscriptores, deben atender lo establecido en el 5.3.5.9.5. de la Resolución CRA 943 de 2021, que sobre el particular dispone lo siguiente:

“Artículo 5.3.5.9.5. INMUEBLES DESOCUPADOS. A los inmuebles que acrediten estar desocupados se les aplicará la tarifa final por suscriptor, considerando una cantidad correspondiente de toneladas presentadas para recolección igual a cero en las siguientes variables:

a. Toneladas de Residuos sólidos no Aprovechables por suscriptor (TRN) = 0

b. Toneladas de Residuos efectivamente aprovechables por suscriptor (TRA) = 0

PARÁGRAFO. Para ser objeto de la aplicación de las disposiciones señaladas en el presente artículo, será necesario acreditar ante la persona prestadora del servicio la desocupación del inmueble, para lo cual el solicitante deberá presentar a la persona prestadora al menos uno (1) de los siguientes documentos:

I. Factura del último período del servicio público domiciliario de acueducto, en la que se pueda establecer que no se presentó consumo de agua potable.

II. Factura del último período del servicio público domiciliario de energía, en la que conste un consumo inferior o igual a cincuenta (50) kilowatts/hora-mes.

III. Acta de la inspección ocular al inmueble por parte de la persona prestadora del servicio público de aseo, en la que conste la desocupación del predio.

IV. Carta de aceptación de la persona prestadora del servicio público domiciliario de acueducto de la suspensión del servicio por mutuo acuerdo.

Una vez acreditada la desocupación del inmueble conforme a lo previsto anteriormente, la persona prestadora del servicio público de aseo deberá tomar todas las medidas necesarias para que el suscriptor cancele únicamente el valor correspondiente a la tarifa del inmueble desocupado, de conformidad con la fórmula de cálculo que se fija en el presente Título.

La acreditación de la desocupación del inmueble tendrá una vigencia de tres (3) meses, al cabo de los cuales deberá presentarse nuevamente la documentación respectiva ante la persona prestadora del servicio público de aseo.

(Resolución CRA 853 de 2018, art. 172).

Como se observa, en ambas disposiciones el suscriptor o usuario del servicio debe presentar la solicitud correspondiente ante el prestador, adjuntando la documentación pertinente, con el propósito de que el prestador adopte las medidas necesarias, tendientes a que el cobro de la tarifa corresponda a la de un inmueble desocupado, de acuerdo con la fórmula de cálculo establecida para el efecto, en las disposiciones citadas, según el caso. (…)” (subraya fuera de texto)

Conforme con el concepto transcrito, para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado no existe norma que regule una tarifa en inmuebles desocupados, por tanto, será procedente el cobro del cargo fijo, salvo que el prestador y el usuario de mutuo acuerdo hayan convenido la suspensión del servicio, caso en el cual, no se realizará cobro alguno mientras dure la suspensión, siempre que se haya pacto esta aspecto.

En relación con el servicio público de aseo, la Resolución compilatoria CRA 943 de 2021 establece tarifas especiales para inmuebles desocupados, tarifas que se diferencian entre prestadores que atiendan más de 5000 suscriptores o hasta 5000 suscriptores, pero en cualquiera de los casos, es necesario que se acredite la desocupación del inmueble, para lo cual, el usuario debe aportar alguno de estos documentos, con los cuales se entenderá acreditada dicha situación:

- Factura del último período del servicio público domiciliario de acueducto, en la que se pueda establecer que no se presentó consumo de agua potable.

- Factura del último período del servicio público domiciliario de energía, en la que conste un consumo inferior o igual a cincuenta (50) kilowatts/hora-mes.

- Acta de la inspección ocular al inmueble por parte de la persona prestadora del servicio público de aseo, en la que conste la desocupación del predio.

- Carta de aceptación de la persona prestadora del servicio público domiciliario de acueducto de la suspensión del servicio por mutuo acuerdo.

Cumpliendo el usuario con aportar alguno de estos documentos ante el prestador, será procedente la aplicación de la tarifa especial sobre el inmueble desocupado, lo cual tiene una vigencia de 3 meses, una vez terminado este tiempo se debe solicitar nuevamente.

Al respecto, el concepto CRA 83991 de 2023 sobre el particular indicó:

“(…) Como se observa, para acreditar ante la persona prestadora la desocupación del inmueble, la solicitante deberá presentar al menos uno de los documentos enumerados en el parágrafo del artículo ibídem. Por ello en caso de requerirlo, además del requerimiento de la factura del último período del servicio público domiciliario de energía, el prestador podrá solicitar cualquier otro de los documentos enunciados para acreditar la desocupación del inmueble como para el presente caso, donde el prestador podrá requerir acta de la inspección ocular al inmueble donde conste la desocupación del predio.

En caso de que en alguno de los documentos requeridos por el prestador para la verificación se identifique que efectivamente el predio no se encuentra desocupado, no se podrá aplicar la tarifa de inmueble desocupado (…)” (subraya fuera de texto)

Finalmente, frente a este punto también debe considerarse lo mencionado en concepto SSPD-OJ-2024-303, así:

“(…) Por otro lado, es importante resaltar que, aunque estas dos metodologías para grandes y pequeños prestadores parecen similares, la Comisión de Regulación introduce una diferencia significativa para los prestadores con más de 5,000 suscriptores, otorgándoles la facultad de asignar y aplicar estas tarifas de manera oficiosa, es decir, sin la iniciativa del usuario o suscriptor.

Para concluir, es fundamental aclarar que la aplicación de la condición especial para inmuebles desocupados en el servicio público de aseo, bajo cualquiera de las dos metodologías, no implica la exoneración total del pago del servicio. Esto se debe a que existen actividades dentro del servicio, como el barrido, corte de césped, poda de árboles en vías y áreas públicas, y el lavado de estas áreas, que continúan prestándose y deben ser remuneradas al prestador, independientemente de si el inmueble está ocupado o no. (…)” (subraya fuera de texto)

En este contexto, en cuanto refiere al servicio público de aseo, si bien se cobra una tarifa especial cuando el inmueble se encuentra desocupado, ello no implica que haya una exoneración total del pago del servicio, toda vez, que actividades como la poda de árboles, barrido, corte de césped, entre otras, se continúan prestando.

(ii) Medición del servicio público domiciliario de acueducto.

Sobre el particular, el artículo 146 de la Ley 142 de 1994 establece:

“ARTÍCULO 146. LA MEDICIÓN DEL CONSUMO, Y EL PRECIO EN EL CONTRATO. La empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.

Cuando, sin acción u omisión de las partes, durante un período no sea posible medir razonablemente con instrumentos los consumos, su valor podrá establecerse, según dispongan los contratos uniformes, con base en consumos promedios de otros períodos del mismo suscriptor o usuario, o con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares, o con base en aforos individuales.

Habrá también lugar a determinar el consumo de un período con base en los de períodos anteriores o en los de usuarios en circunstancias similares o en aforos individuales cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles de agua en el interior del inmueble. Las empresas están en la obligación de ayudar al usuario a detectar el sitio y la causa de las fugas. A partir de su detección el usuario tendrá un plazo de dos meses para remediarlas. Durante este tiempo la empresa cobrará el consumo promedio de los últimos seis meses. Transcurrido este período la empresa cobrará el consumo medido.

La falta de medición del consumo, por acción u omisión de la empresa, le hará perder el derecho a recibir el precio. La que tenga lugar por acción u omisión del suscriptor o usuario, justificará la suspensión del servicio o la terminación del contrato, sin perjuicio de que la empresa determine el consumo en las formas a las que se refiere el inciso anterior. Se entenderá igualmente, que es omisión de la empresa la no colocación de medidores en un período superior a seis meses después de la conexión del suscriptor o usuario.

En cuanto al servicio de aseo, se aplican los principios anteriores, con las adaptaciones que exige la naturaleza del servicio y las reglas que esta Ley contiene sobre falla del servicio; entendiéndose que el precio que se exija al usuario dependerá no sólo de los factores de costos que contemplen las fórmulas tarifarias sino en todo caso de la frecuencia con la que se le preste el servicio y del volumen de residuos que se recojan. (…).” (subraya fuera de texto)

Conforme con la norma en cita, la empresa y el usuario tienen derecho a que los consumos se midan y que el consumo sea el elemento principal del precio. Si no es posible medir el consumo por un solo periodo, por daño del medidor o impedimento de lectura, se pueden aplicar los mecanismos alternativos de facturación señalados por la norma, según haya sido establecido en el contrato de prestación del servicio así: i) promedios de consumos anteriores, ii) consumos de usuarios en circunstancias similares o iii) aforos individuales.

A su vez, es de resaltar que la norma solo contempla estos medios alternativos de determinación del consumo tan solo por un periodo de medición, es decir, no es dable que estos medios alternos a la medición a través de instrumentos de medición y por diferencia de consumos, sea utilizado por más de un periodo, en caso contrario, deberá acatarse las consecuencias que la norma señala de forma expresa.

De igual forma, es de precisar que la norma de forma inicial establece que, para estos eventos excepcionales, que además no podrán ser superiores a un periodo de medición, el valor se determinara conforme esté señalado en los contratos uniformes, por lo cual, en cada caso en particular se deberá verificar, en primera instancia, lo consagrado en el contrato de prestación del prestador que se trate.

En todo caso, es de precisar que cuando existe acción u omisión atribuible al prestador que no permita realizar la medición por diferencia de consumos, a través de un elemento de medición y por un solo periodo, ello generará que el prestador perderá el derecho a recibir el precio. En relación con este tema, el concepto SSPD-OJ-2024-426 señaló:

“(…) es preciso señalar que, esta Oficina, acogiendo el criterio emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante documento con Radicación Interna 2236, Número Único 1101-03-06-000-2014-00259-00 del 22 de febrero de 2016, ha entendido que el supuesto de hecho “falta de medición” refiere a un incumplimiento del deber de la empresa de medir con instrumentos de medida, los consumos de los usuarios.

Este incumplimiento de falta de medición se puede dar por dos vías: (i) por acción, o (ii) por omisión de la misma empresa, y traen como consecuencia jurídica, que la empresa pierda el derecho a recibir el precio.

Tratándose de la falta de medición por “omisión” de la empresa, es preciso señalar que esta es entendida como:“1. f. Abstención de hacer o decir. 2. f. Falta por haber dejado de hacer algo necesario o conveniente en la ejecución de una cosa o por no haberla ejecutado”, y que, aplicada al supuesto de la falta de medición, se materializa en el incumplimiento del prestador respecto de su deber de medición con los instrumentos de consumo de los usuarios, por la no colocación de medidores o por la falta de lectura del equipo de medida, que en todo caso acarrea para el prestador la misma consecuencia jurídica, la cual se reitera, es perder el derecho a recibir el precio.

En lo que tiene que ver con la falta de medición por omisión al no colocar los medidores, no se puede perder de vista que el inciso 5 del artículo 146 presume que la no colocación de medidores en un período superior a seis meses después de la conexión del suscriptor o usuario, se constituye en una omisión de la empresa que también traerá como consecuencia la pérdida del derecho a recibir el precio.

Esto permite establecer que, la no colocación de los medidores dentro de los seis meses siguientes a la conexión del suscriptor o usuario no se constituye aun como omisión, y en este término el prestador podrá acudir a las excepciones a la medición, es decir, podrá establecer el valor a cobrar según dispongan los contratos uniformes, con base en consumos promedios de otros períodos del mismo suscriptor o usuario, o con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares, o con base en aforos individuales, puesto que la omisión en este caso, se da por la no colocación del medidor en un término superior a seis meses desde la conexión del servicio.

Por su parte, la falta de medición por omisión en la falta de lectura del equipo de medida, implica que el prestador no tome la lectura del equipo de medida, cuando este exista, situación que constituye una falta de medición atribuible a la omisión del prestador, que trae consigo la consecuencia antes mencionada.(…)” (subrayas fuera de texto)

Lo anterior, considerando que de forma específica el Decreto 1077 de 2015 establece la obligatoriedad frente a la medición a través de los instrumentos de medida para el servicio público domiciliario de acueducto. De esta forma, el artículo 2.3.1.3.2.3.12 ibídem señala:

“ARTÍCULO 2.3.1.3.2.3.12. DE LA OBLIGATORIEDAD DE LOS MEDIDORES DE ACUEDUCTO. De ser técnicamente posible cada acometida deberá contar con su correspondiente medidor de acueducto, el cuál será instalado en cumplimiento de los programas de micromedición establecidos por la entidad prestadora de los servicios públicos de conformidad con la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Para el caso de edificios de propiedad horizontal o condominios, de ser técnicamente posible, cada uno de los inmuebles que lo constituyan deberá tener su medidor individual.(…) (subraya fuera de texto)

Sobre el particular, esta Oficina ha desarrollado a través del Concepto Unificado 002 de 2009, actualizado el 3 de junio de 2021, la línea sobre la medición del consumo a través de instrumentos, así como la determinación del consumo en ausencia de dichos instrumentos, como sigue:

“(…) 1.2. La medición de los consumos reales.

El derecho y obligación correlativos a la medición, encuentra su materialización a través del uso de los instrumentos que la técnica haya hecho disponibles, los cuales, comúnmente, se conocen como “medidores” y/o “micromedidores”, los cuales deben ser instalados en los inmuebles en los que se recibe el servicio, ya que técnicamente el cálculo o contabilización del consumo realizado a través de tales medios, supone la correcta medición del servicio, de ahí que se denomine como “real”, en contraposición al concepto de “consumo estimado”, el cual, como se verá más adelante, aplica en casos en los que la medición real e individual no resulta posible.

Tratándose entonces de servicios públicos domiciliarios, para que se dé su medición individual, resulta imprescindible que éstos sean prestados a través de redes físicas o humanas que tengan un punto terminal de conexión al inmueble en el que se suministran[4], infraestructura que permite la instalación de los equipos de medida, para poder determinar el precio del consumo.

En ese sentido, la medición de un consumo real se subordina a la lectura que arrojan los medidores en correcto funcionamiento; de ahí que, al ser considerados como los instrumentos que la técnica ha hecho disponibles para el efecto, es justamente la precisión de su tecnología y buen desempeño, los aspectos que permiten establecer con certeza la medida del consumo efectivamente realizado por el usuario y, en esos términos, se hace referencia a una medida de consumo real, pues en el caso de que un equipo no funcione correctamente, no podrá colegirse un consumo cierto.

Así, el concepto de medición se plantea como un refuerzo a la contraposición que supone el hecho de que, en ausencia de un equipo de medida perfectamente calibrado y funcional, la ley permita que los consumos sean determinados a través de procedimientos alternos que, en estricto sentido, constituyen una estimación o cálculo y no un acto de medición.

2. DETERMINACIÓN DEL CONSUMO FACTURABLE.

(…)

En esos mismos términos, podría interpretarse la previsión que contiene la regulación en el sector de energía y gas, cuando señala que “todo suscriptor o usuario deberá contar con equipo de medición individual de su consumo”[7]; lo anterior, a menos de que exista una causa exceptiva (p.e. inquilinatos y áreas especiales) en los que, a través de una única acometida y medidor, el servicio es utilizado por varias personas, caso en el cual se hablará de una medición colectiva.

2.1. Excepciones legales para determinar el consumo ante la inexistencia de medición.

Existen casos en los que la medición a través de instrumentos tecnológicos idóneos no es posible, bien porque los medidores no están instalados, porque no registran de forma adecuada los consumos (mal funcionamiento), o porque no se toma la lectura o no están dadas las condiciones para su instalación de manera individual. Así lo prevé tanto la Ley 142 de 1994 como la regulación de los servicios públicos domiciliarios.

En efecto, el artículo 146 de la Ley 142 de 1994 dispone (…)

Como puede observarse, el artículo 146 de la Ley 142 de 1994 habilita, excepcionalmente, la aplicación de mecanismos alternativos para determinar el consumo y establecer el precio, con base en estimaciones. No obstante, la aplicación de tales mecanismos debe estar señalada en los contratos de servicios públicos, siendo estos, los de estimación del consumo a partir de i) promedios de otros periodos del mismo suscriptor o usuario, ii) consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares o iii) aforos individuales, según sea el caso.

Ahora bien, como el uso de estas alternativas se encuentra supeditado a la imposibilidad de medir los consumos con aparatos de medida, la ley limita su aplicación o procedencia, a cualquiera de los siguientes supuestos: i) cuando durante un período no sea posible medir razonablemente con los instrumentos de consumo (por causa ajena a las partes), ii) cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles de agua en el interior del inmueble, iii) cuando se determine la falta de medición del consumo por acción u omisión de la empresa o del suscriptor (imputable a las partes), y (iv) por razones técnicas, de seguridad o interés social.

De este modo, la imposibilidad de medir el servicio con los instrumentos de medición en los supuestos antes mencionados, supone una excepción a la regla general de medición de los consumos reales.

Cabe advertir, que los prestadores deben cuidarse de imponer condiciones gravosas a los usuarios cuando quiera que desarrollen el marco de aplicación de estas excepciones a la medición, como herramienta para la determinación del consumo facturable.

En efecto, en tratándose de los consumos promedios de otros períodos del mismo usuario, corresponde determinar en el contrato con el usuario, cuáles períodos anteriores deberían ser tomados para establecer este promedio de consumo, considerando los períodos afectados con la recuperación.

En lo que atañe a los promedios de usuarios en similares condiciones, es necesario que se establezca cuál es el alcance de estas similitudes, esto es, si se encuentran asociadas a la estratificación del inmueble (residencial, comercial, industrial), o a la actividad que se desarrolla (hotelera, restaurante, etc.) o una combinación de estas, etc.

Finalmente, en cuanto a lo que refiere al aforo de carga, debe el prestador en su contrato establecer con claridad las condiciones y alcances del aforo, así como las particularidades que pretende incluir para su determinación y cálculo.

Ahora bien, todos los anteriores son ejemplos que se ofrecen a manera ilustrativa y que no limitan el ejercicio del prestador para desarrollar estos conceptos y mecanismos, pero que deben ser definidos contractualmente observando, entre otros, los principios tarifarios de neutralidad y eficiencia económica a que se refiere el artículo 87 de la Ley 142 de 1994, y el general de buena fe contractual, a que se refiere el artículo 1603 del Código Civil; adicionalmente, debe tenerse en cuenta que los prestadores de servicios públicos, de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 142 de 1994, ejercen una posición dominante respecto de sus usuarios y, en ese sentido, no deben incurrir en abusos de dicha posición, al establecer las condiciones a que se ha hecho referencia en este numeral.

En ese sentido, procede recordar que, si bien con ocasión de los recursos no es viable examinar más allá que la aplicación efectiva de lo dispuesto en los contratos de condiciones uniformes, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se encuentra facultada para ejercer en instancia sancionatoria el control respecto del cumplimiento de las normas de rango constitucional, legal y regulatorio existentes respecto de la prestación del servicio y respecto de la relación con sus usuarios, por lo que, de evidenciar que con las estipulaciones contractuales el prestador persigue o logra generar una afectación a los derechos de los usuarios, puede proceder a aplicar las sanciones que resulten pertinentes, sin perjuicio además, de compulsar copias a la autoridad nacional en materia de competencia, la Superintendencia de Industria y Comercio, para que examine presuntas situaciones de abuso de posición de dominio como acto contrario a la competencia. (…)” (resaltado fuera de texto)

Conforme con el Concepto Unificado en cita, es preciso mencionar que esta Oficina ha establecido la línea conceptual frente a la aplicación del artículo 146 de la Ley 142 de 1994, resaltando la procedencia en la determinación del consumo a través de medios excepcionales y ante la imposibilidad de que se realice la medición real del consumo como regla o prioridad en el marco de la aplicación de los principios tarifarios de neutralidad y eficiencia económica, así como de buena fe contractual.

(iii) Suspensión del servicio público domiciliario de acueducto por mutuo acuerdo.

Es preciso iniciar mencionando que, si bien el artículo 135 de la Ley 142 de 1994 establece que la propiedad de las conexiones domiciliarias, equipos, redes y elementos son de quien los hubiera pagado, en todo caso, en el marco de la normativa aplicable, de forma particular e inicial el artículo 145 ibídem, permite al prestador verificar el estado de los instrumentos de medición, así como adoptar las medidas que considere para que los mismos no sean alterados.

De esta forma, no le es dable al usuario manipular los instrumentos de medición y en general la conexión, sin el previo consentimiento del prestador, de conformidad con lo pactado en el contrato de prestación y en el marco de la normativa aplicable.

En este contexto, es de anotar que, ante situaciones particulares, como lo puede ser la desocupación de un inmueble, para el caso particular del servicio público domiciliario de acueducto, la normativa establece soluciones como la suspensión de común acuerdo contemplada en los artículos 138 de la Ley 142 de 1994 y artículos 2.3.1.3.2.5.20 y 3.1.2., literal c. del Decreto 1077 de 2015 y Resolución compilatoria CRA 943 de 2021, respectivamente, 1997 los cuales preceptúan:

“ARTÍCULO 138. SUSPENSIÓN DE COMÚN ACUERDO. Podrá suspenderse el servicio cuando lo solicite un suscriptor o usuario, si convienen en ello la empresa y los terceros que puedan resultar afectados. De la misma manera podrán las partes terminar el contrato.” (subraya fuera de texto)

ARTÍCULO 2.3.1.3.2.5.20. SUSPENSIÓN DE COMÚN ACUERDO. En desarrollo del artículo 138 de la Ley 142 de 1994, podrán suspenderse los servicios de acueducto y alcantarillado cuando lo solicite un suscriptor o usuario, si convienen en ello la entidad prestadora de los servicios públicos y los terceros que puedan resultar afectados. De la misma manera podrán las partes terminar el contrato. (Decreto 302 de 2000, artículo 23). (subraya fuera de texto)

ARTÍCULO 3.1.2. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar el presente Libro, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones, de conformidad con lo establecido en el Artículo 3 del Decreto 302 de 2000, modificado por el Artículo 1 del Decreto 229 de 2002:

(…)

C. SUSPENSIÓN. Interrupción temporal del servicio por común acuerdo, por interés del servicio, o por incumplimiento o por otra de las causales previstas en la Ley 142 de 1994, en el Decreto 302 de 2000, en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos y en las demás normas concordantes. (…)”

Conforme con la norma transcrita, la suspensión de mutuo acuerdo será procedente siempre que:

i) Sea solicitada por el usuario,

ii) La empresa convenga en ello y

i) Convenga, a su vez, con los terceros que puedan resultar afectados.

Sobre el particular, de forma específica en cuanto a la aprobación de los terceros que puedan resultar afectados, así como de la anuencia del prestador, la Corte Constitucional en Sentencia C-389 de 2002 mencionó:

“(…) Para la Corte ese límite a la autonomía de la voluntad no resulta contrario a la Constitución por cuanto se orienta a la protección de quienes puedan ver afectados sus derechos con dichas determinaciones. Así, si la suspensión del servicio o la terminación del contrato es solicitada por quien ostenta la calidad de suscriptor (art. 14.31) pero no es el usuario de los servicios, es obvio que este puede verse afectado con tales determinaciones; y por el contrario, si dichas solicitudes provienen de un usuario (art. 14.33) que no tiene calidad de contratante, podrá verse afectado el suscriptor del servicio público respectivo. En el primer caso, la suspensión del servicio o la terminación del contrato puede comprometer los derechos fundamentales de quienes se benefician como receptores directos del servicio; y, en el segundo caso, por cuanto un usuario no puede tomar determinaciones que afecten una relación contractual de la cual no es parte.”

“(…) La norma en estudio también toma en consideración la anuencia de la empresa para efectos de resolver si suspende un servicio o termina un contrato, por lo que es ante ella que debe acreditarse que los terceros afectados han dado su consentimiento para la adopción de las medidas solicitadas. Entonces, si la empresa encuentra que los terceros que puedan resultar afectados con tales decisiones no han otorgado su consentimiento no podrá acceder a tales peticiones; y, por el contrario, si encuentra que se ha acreditado este requisito la empresa podrá decidir si accede o no a la suspensión del servicio o terminación del contrato. Más sin embargo, cuando dichas medidas son de imperiosa adopción, como en los casos de fuerza mayor, caso fortuito o justa causa la empresa nunca podrá negarse a acceder a ellas, como también, bajo las mismas circunstancias, cuando sea imposible contar con el consentimiento de esos terceros…” (subraya fuera de texto)

En cuanto refiere a la suspensión de común acuerdo esta Oficina a través de concepto SSPD-OJ-2020-706 señaló:

“(…) De otro lado, y en cuanto a las características y efectos de la suspensión del servicio y/o la terminación del contrato por el mutuo acuerdo de las partes, vale la pena destacar las siguientes:

1. Tal como lo indicó esta Oficina en Concepto SSPD-OJ-2010-183, no existe norma alguna que establezca un límite temporal a la suspensión del servicio por mutuo acuerdo, razón por la cual tal aspecto se regulará por lo que disponga el contrato de servicios públicos, o por lo que definan las partes al momento de acordar la suspensión. En el caso de la terminación, esta tiene carácter definitivo e implica la liberación total de las obligaciones entre las partes.

2. Durante la vigencia de un mismo contrato de servicios públicos, las partes pueden acordar en varias ocasiones la suspensión del servicio y de los efectos jurídicos del contrato. Lo anterior, habida consideración de que no existe limitación legal mínima ni máxima en cuanto al número de solicitudes de suspensión de mutuo acuerdo que pueden llevarse a cabo entre el prestador y el usuario. La terminación, por su parte, sólo puede acordarse por una única vez, de lo que se sigue que la reconexión del servicio en tal caso, requerirá de la suscripción de un nuevo Contrato.

3. En ausencia de disposiciones legales que desarrollen las figuras de suspensión y/o terminación del contrato por mutuo acuerdo entre las partes, para que ésta proceda deben cumplirse las condiciones previstas en la regulación del servicio de que se trate, entre las cuales se encuentra la relativa al análisis de la afectación a terceros, que puede generarse a partir de tal decisión.

4. Dado que la factura de servicios públicos es una cuenta que refleja el consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato (artículo 14.9 de la Ley 142 de 1994), mientras éste se encuentre suspendido, por el mutuo acuerdo de las partes, también lo estarán las obligaciones recíprocas entre ellas, por lo que tal y como se señaló en el Concepto SSPD-OJ-2012-029, “…no puede haber facturación cuando no hay contrato de condiciones uniformes.”, lo que incluye, por supuesto, el cargo fijo que el correspondiente servicio pudiese tener.

En este punto, debe considerarse que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 90.2 de la Ley 142 de 1994, el cargo fijo debe reflejar los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso, a la vez que indica que “Se consideran como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro, aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a las definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.”

Considerando lo expuesto, si tales costos no se generan, por la libre voluntad de las partes, no procede su reconocimiento, por lo que estando suspendido el contrato, por la razón que se analiza, no debe cobrarse tal cargo, así como ningún otro que se derive de la ejecución de un contrato en situación de suspenso, pues tal y como lo afirmó esta Oficina en Concepto SSPD-OJ-2020-223, en casos de suspensión por mutuo acuerdo “(…) no procede el cobro del cargo fijo, toda vez que no habrá disponibilidad del servicio y la suspensión no se hizo por incumplimiento de contrato, tampoco se podrá cobrar cargo por unidad de consumo, pues no existiría consumo alguno. (…)” (resaltado fuera de texto)

En este contexto, es de mencionar que cuando un inmueble se encuentre desocupado, si bien la regulación emitida por la CREG para el servicio público domiciliario de energía, no desarrolló de forma puntual este aspecto, como sí sucede para el caso del servicio público de aseo, el mismo se ha determinado en la práctica a partir de la citada suspensión de común acuerdo.

En este contexto, es de mencionar que cuando un inmueble se encuentre desocupado, si bien la regulación emitida por la CRA para el servicio público domiciliario de acueducto, no desarrolló de forma puntual este aspecto, como sí sucede para el caso del servicio público de aseo, el mismo se ha determinado en la práctica a partir de la citada suspensión de común acuerdo.

(iv) Defensa del usuario en sede de la empresa - Actuaciones sancionatorias de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – Medios de control.

En el marco del procedimiento desarrollado por la Ley 142 de 1994, particularmente en los artículos 152 y siguientes, el usuario podrá ejercer su derecho de defensa y contradicción a partir de la presentación de peticiones ante el prestador el cual deberá, dentro de los 15 días contados a partir de su presentación, atenderlas so pena de las consecuencias que acarrea esta omisión en consideración de lo contemplado en el artículo 158 ibídem.

Así, de considerar que la decisión adoptada por el prestador no le es favorable al usuario, le asistirá el derecho de interponer los recursos de reposición y en subsidio el de apelación en el mismo escrito, los cuales serán decididos por el prestador y esta Superintendencia, respectivamente, en el marco de lo señalado por el artículo 154 ibídem.

Vencido el término señalado, salvo que se demuestre que el suscripto o usuario auspicio la demora o que se requirió la práctica de pruebas, sin que se haya resuelto la petición o recurso, se materializará el silencio administrativo positivo – SAP, el cual conllevará entender que dicha petición o recurso fue resuelto de forma favorable en los términos consagrados en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994. Para el efecto, dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del termino de las 72 horas, es decir, de forma automática y por ministerio de la Ley, el prestador deberá reconocer al usuario los efectos del SAP.

En caso de que el prestador no actué de conformidad, le asistirá el derecho al usuario de solicitar ante esta Superintendencia la imposición de sanciones a que haya lugar, así como la adopción de decisiones para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto presunto o ficto que se generó con la materialización automática del SAP.

Conforme con lo expuesto y en el marco de las funciones conferidas por el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, esta Superintendencia en aplicación del artículo 47 de la Ley 1437 de 20111 – CPACA adelanta las actuaciones de carácter sancionatorio cuando verifica que existen incumplimientos normativos por un prestador. Dichas actuaciones se adelantarán a partir de denuncias presentadas por los usuarios, entre otros, y tramitadas a través de las Superintendencias Delegadas, según el servicio o tema que la denuncia contenga.

Frente al trámite que se adelanta a nivel interno por esta Superintendencia, el Concepto Unificado SSPD-OJ 2016-32 señaló:

“(…) 2.1. Formas para el Inicio de las actuaciones administrativas sancionatorias en sede de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

2.1.1. Origen de las actuaciones administrativas sancionatorias en la Superintendencia de Servicios Públicos:

2.1.1.1. Por denuncia de ciudadano o usuario

Requisitos de la denuncia⁽⁴⁾:

presentación verbal o escrita ante la Superintendencia o remisión de otra autoridad; tendiente a lograr el inicio de un procedimiento sancionatorio.

la identificación del autor de la denuncia y del denunciado;

la constancia acerca del día y hora de su presentación;

que las conductas descritas sean investigables por parte de la Superintendencia

suficiente motivación, en el sentido de que contenga una relación clara de los hechos que conozca el denunciante, de la cual se deduzcan unos derroteros para la investigación;

De lo anterior se concluye que todo derecho de petición no constitutivo de recurso en sede de la empresa o de la Superintendencia que cumpla con estos requisitos, se considera una denuncia.

(…)

Así, las áreas de la Superintendencia de Servicios Públicos responsables por la atención de denuncias son las Direcciones de investigaciones de las Superintendencias Delegadas y las Direcciones Territoriales, estas últimas, respecto de denuncias en materia de SAP, de tal suerte, que la totalidad de las peticiones constitutivas de denuncia, deben ser redirigidas a estas áreas responsables.

Es de acotar que, por la naturaleza de la figura del SAP, toda petición y/o recurso en la cual se plantee expresamente la ocurrencia de un SAP debe considerarse como una denuncia, ya que de acuerdo con la doctrina reiterada por esta Superintendencia, la eventualidad en la ocurrencia y determinación del SAP involucran necesariamente una investigación sancionatoria.

Trámite de denuncias.

Las denuncias deben atenderse como un derecho de petición, esto es, dentro de los 15 días siguientes a su interposición.

La naturaleza de una denuncia es la de poner en conocimiento de la autoridad los hechos y conductas evidenciados y lograr el despliegue de la actuación estatal en orden a verificar y controlar dichas conductas e imponer los correctivos de ley, tal como arriba se señaló.

En ese sentido, el hecho de que la denuncia solicite la imposición de una sanción no impone la obligación de ofrecer una respuesta definitiva en ese sentido pues dichas decisiones implican el desarrollo de una actuación administrativa.

Así las cosas, dentro del término para responder el derecho de petición, debe informarse al denunciante el trámite que se dará a su denuncia, la autoridad que evaluará el mérito de iniciar o no investigación, y que dicha determinación le será comunicada una vez se produzca.

Una vez la Dirección de Investigaciones conozca la denuncia, evaluará si existe mérito para abrir la investigación mediante pliego de cargos o si es necesario solicitar un informe técnico por parte de la Dirección Técnica de Gestión correspondiente, para lo cual se oficiará mediante Memorando Interno.

Una vez presentado el informe por parte de la Dirección Técnica correspondiente, la Dirección de Investigaciones deberá evaluar si existe mérito para abrir la investigación y expedir pliego de cargos, o de lo contrario, si no procede la apertura de la investigación, todo lo cual se comunicará al denunciante.

2.1.1.2. De oficio

Con ocasión de las funciones de Inspección y vigilancia.

Para el efecto, las Direcciones Técnicas de las Superintendencias Delegadas deberán preparar un informe de solicitud de investigación por la presunta vulneración evidenciada, el cual debe contener:

Presunto infractor

Hechos evidenciados

Presunta conducta desplegada

Normas que se consideran como posiblemente vulneradas

Pruebas adelantadas, trámite de las mismas y análisis de conclusiones.

En estos eventos, se considera que la investigación que llegue a iniciar la Dirección de Investigaciones se ha originado de oficio, pues es la misma entidad la que genera la noticia de la vulneración. (…)”

En este contexto, el denunciante que pretenda el inicio de una actuación de carácter sancionatorio por esta Superintendencia, deberá presentar la denuncia correspondiente con la relación de los hechos, las normas que se consideran violadas y las pruebas que sustentan los hechos presentados, así como la manifestación de solicitud de las acciones sancionatorias por parte de esta entidad y la enunciación del servicio público domiciliario respecto del cual se relaciona la queja, entre otros aspectos que sean considerados por el denunciante.

Finalmente, es de mencionar que cuando el usuario haya agotado la vía gubernativa y considera que sus derechos han sido vulnerados o no han contado con una efectiva protección, podrá acudir a la jurisdicción contencioso administrativa donde podrá interponer, entre otros, los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o nulidad simple según lo consagrado en la Ley 1437 de 2011 – CPACA. De igual forma, podrá presentar mecanismos constitucionales, como acciones de tutela, acciones populares o de grupo, de considerar que se le está vulnerando algún derecho fundamental.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta a los interrogantes presentados en el escrito de consulta:

1. “Que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios emita un concepto jurídico claro y vinculante sobre el alcance y la correcta interpretación del Artículo 146 de la Ley 142 de 1994 y el Artículo 5.3.2.3.7 de la Resolución CRA 943 de 2021, en relación con la facturación de consumos estimados de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y/o aseo.”

Es necesario reiterar la aclaración hecha al principio de este concepto, en cuanto a que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

En este contexto se emite el presente concepto, señalando que esta Oficina a través del Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-02, actualizado el 3 de junio de 2021, desarrolló la línea doctrinaria frente a la obligatoriedad de la medición del consumo a través de instrumentos de medida o la determinación del mismo a través de las formas señaladas en la norma, en el marco de lo consagrado en la Ley 142 de 1994, de forma particular, de lo señalado en el artículo 149 ibídem.

El citado Concepto, puede ser consultado en la página web de esta Superintendencia www.superservicios.gov.co, en la pestaña superior de normativa/compilación jurídica de servicios públicos/conceptos jurídicos seleccionados. El link para acceder de forma directa es el siguiente: https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0002_2009.htm

Ahora bien, el presente Concepto considera los aspectos señalados por el consultante, toda vez que, para la prestación del servicio público domiciliario de acueducto es obligatorio la existencia de una conexión (acometida + medidor) y con ello la medición real del servicio, como derecho de los usuarios consagrado en el numeral 9.1, artículo 9 de la Ley 142 de 1994.

En igual medida, el artículo 146 ibídem desarrolla las reglas y aspectos a considerar ante la ausencia de la medición real e individual, es decir, por diferencia de lecturas, independiente de cualquier otro aspecto, salvo las excepciones contenidas en la Regulación

En todo caso, tanto al prestador como al usuario del servicio les asisten obligaciones o deberes para la suspensión del servicio, conforme con la normativa, los cuales deben ser acogidos, dejando claro la norma que el prestador no podrá cobrar costos en los cuales no haya incurrido, so pena de las sanciones que pueda conllevar estos cobros por esta Superintendencia.

2. “Que dicho concepto jurídico precise si el Artículo 146 de la Ley 142 de 1994 y el Artículo 5.3.2.3.7 de la Resolución CRA 943 de 2021 son aplicables y bajo qué circunstancias, para la facturación de consumos estimados en inmuebles que, de manera verificable y constante, se encuentren desocupados, carecen de acometida o conexión física al sistema de distribución del servicio público domiciliario. Se solicita que el concepto diferencie entre un medidor que no registra por daño o impedimento de lectura (donde el servicio es potencialmente prestable) y la imposibilidad material de prestación del servicio por ausencia de la infraestructura esencial (acometida).”

El artículo 146 de la Ley 142 de 1994 establecen que la empresa y el usuario tienen derecho a que los consumos se midan y que el consumo sea el elemento principal del precio. Si no es posible medir el consumo por daño del medidor o impedimento de lectura, se podrán aplicar, por un solo periodo, mecanismos alternativos de facturación, tales como: i) promedios de consumos anteriores, ii) consumos de usuarios en circunstancias similares o iii) aforos individuales.

El incumplimiento de falta de medición se puede dar por dos vías: (i) por acción, o (ii) por omisión, del prestador o del usuario. Para el caso del prestador, podrá general como consecuencia que la empresa pierda el derecho a recibir el precio.

De esta forma, es de mencionar que, para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, no existe norma que regule la tarifa en inmuebles desocupados y por tanto, se entiende que se cobra el cargo fijo, a menos que el prestador y el usuario por mutuo acuerdo hayan convenido la suspensión del servicio mutuo acuerdo, caso en el cual no se realizará ningún cobro mientras dure la suspensión.

En relación con el servicio público de aseo, la Resolución compilatoria CRA 943 de 2021 establece unas tarifas especiales para inmuebles desocupados, tarifas que se diferencian entre prestadores que atiendan más de 5000 suscriptores o hasta 5000 suscriptores, pero en cualquiera de los casos, es necesario que se acredite la desocupación del inmueble, para lo cual, el usuario debe aportar alguno de los documentos señalados en el parágrafo del artículo 5.3.5.9.5 de la Resolución CRA 943 de 2021, con los cuales se entenderá acreditada dicha situación

En ese sentido, al cabo de 3 meses de persistir la situación, el usuario deberá solicitar nuevamente el beneficio, aportando alguno de los documentos requeridos en la norma. De igual forma, se aclara que si bien para el servicio público de aseo se cobra una tarifa especial cuando el inmueble se encuentra desocupado y esta situación ya ha sido reconocida por el prestador, ello no implica que haya una exoneración total del pago del servicio, por cuanto habrá actividades dentro de dicho servicio que se seguirán prestando, independientemente de la ocupación del inmueble, actividades como: poda de árboles, barrido, corte de césped, etc., por lo cual se generará un cobro por las mismas.

3. “Que el concepto jurídico aclare el deber de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de valorar de forma integral y expresa las pruebas aportadas por los usuarios que demuestren la imposibilidad material de consumo (ej. ausencia de acometida, desocupación del inmueble, consumos cero en otros servicios), y determine las consecuencias jurídicas de la omisión de dicha valoración. Este punto debe considerar la articulación entre el Artículo 146 de la Ley 142 de 1994 y las disposiciones de la Resolución CRA 943 de 2021.”

Sobre el particular, es preciso mencionar que todas las actuaciones que sean adelantadas por los prestadores de servicios públicos domiciliarios deben acatar y desarrollar el derecho a un debido proceso para el usuario.

De esta forma, en cuanto refiere al servicio público domiciliario de acueducto, el clausulado del modelo de contrato de servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado para prestadores con más de 5.000 suscriptores y/o usuarios en área rural o urbana, contenido en el artículo 6.1.6.1 de la Resolución compilatoria CRA 943 de 2021, en las clausulas 9, numeral 19, 11, numeral 2, 12, numeral 2 y cláusula 18, consagran la obligatoriedad en el respeto al debido proceso, derecho de defensa y contradicción del cual goza el usuario y es obligación del prestador preservar en cada actuación que adelante.

Ahora bien, en el marco de la consulta, es preciso mencionar que los prestadores gozan del derecho de adelantar visitas con el fin de verificar diferentes aspectos frente a las conexiones, en consideración de los deberes que les asiste. Entre otros medios de prueba, los prestadores deben dejar constancia de dichas visitas a través de actas, las cuales deben reflejar estos derechos de defensa, contradicción y debido proceso.

Sobre el particular, el citado Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-02, actualizado el 3 de junio de 2021, señaló que como mínimo dichas actas deberán consignar entre otros, lo siguiente: i) fecha y hora de inicio de la verificación, ii) nombre del empleado o contratista responsable de la verificación y el número de identificación asignado por el prestador, o el documento de identidad, iii) dirección del inmueble donde se realiza la verificación, iv) tipo del usuario, v) nombre del usuario, suscriptor o suscriptor potencial, vi) número de identificación del usuario, vii) nombre de la persona que atendió la verificación, y viii) declaración suscrita por la persona que atiende la verificación donde deja constancia que le fue suministrada la información respecto del objeto de la visita.

No obstante, si bien estas actas no son objeto de recursos, sí pueden ser objeto de contradicción en las actuaciones administrativas en donde se pretenda que estas tengan valor probatorio.

Así, el incumplimiento por parte del prestador en la inobservancia de lo pactado en el contrato de prestación o en la normativa en general aplicable a los servicios públicos domiciliarios, dará lugar al inicio de actuaciones administrativas por parte de esta Superintendencia, en consideración de lo consagrado en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994. Actuaciones que serán del orden sancionatorio de verificarse la omisión por parte del prestador.

4. “Que el concepto jurídico se pronuncie sobre la aplicación de los principios de razonabilidad, buena fe contractual y la esencia de la efectiva prestación del servicio público en situaciones donde se facturan consumos estimados sin que existan las condiciones materiales mínimas para el suministro del servicio, analizando cómo estas situaciones se enmarcan dentro de la Ley 142 de 1994 y la Resolución CRA 943 de 2021.”

Como fue mencionado en las consideraciones de este Concepto y en atención de lo señalado desde el Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-02, actualizado el 3 de junio de 2021, la línea conceptual de esta Superintendencia frente a la aplicación del artículo 146 de la Ley 142 de 1994, en consideración a la procedencia en la determinación del consumo a través de medios excepcionales y ante la imposibilidad de que se realice la medición real del consumo como regla o prioridad, ha sido que los prestadores deben atender la aplicación de los principios tarifarios de neutralidad y eficiencia económica, así como el de buena fe contractual.

Principios que, en todo caso, serán observados en el desarrollo de las funciones de IVC adelantadas por las Superintendencias Delegadas, entre otros, en la verificación de aspectos tarifarios conforme con las metodologías aprobadas por las Comisiones de Regulación, así como, en la observancia del clausulado de las condiciones contractuales que rigen la prestación del servicio.

5. “Que, si la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, con base en el concepto emitido, determina que la empresa (…). ha incurrido en una interpretación o aplicación indebida del Artículo 146 de la Ley 142 de 1994 y el Artículo 5.3.2.3.7 de la Resolución CRA 943 de 2021 que afecta los derechos de los usuarios, se sirva notificar oficialmente a dicha empresa sobre su hallazgo y la correcta interpretación, y si lo considera necesario, iniciar las acciones de oficio que estime pertinentes y conformes a sus competencias legales para asegurar la corrección de sus prácticas y la protección de los derechos de los usuarios.”

Como fue mencionado desde el inicio de este Concepto, a través de la función consultiva no se deciden actuaciones particulares y concretas, entre otros, porque estas funciones están asignadas a nivel interno a las Superintendencias Delegadas, para el caso en particular del servicio público domiciliario de energía, a la Superintendencia Delegada para Energía y Gas.

En este sentido, corresponde al usuario adelantar los medios entregados por la Ley 142 para la defensa del usuario en sede de la empresa, conforme con lo preceptuado en el artículo 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994, es decir, presentar la petición, queja o recurso ante el prestador y verificar el cumplimiento de los términos y demás aspectos que deben ser respetados por el prestador.

En este contexto y ante el incumplimiento del prestador, el usuario tendrá el derecho de verificar la procedencia de lo señalado en el artículo 158 de la Ley 142 de1994, es decir, la materialización del SAP y con ello la solicitud de actuaciones de carácter sancionatorio ante las diferentes Superintendencias Delegadas. Para el efecto corresponderá al usuario, presentar la queja correspondiente con la indicación de los hechos que pretende sean investigados, las normas que considera no atendidas y las pruebas que para el efecto verifican los incumplimientos.

Lo anterior, de conformidad con el Concepto Unificado SSPD-OJ 2016-32, el cual puede ser consultado a través del siguiente link: https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_sspd_oju-2016-32.htm

6. “Que, si la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en el marco de este concepto jurídico, determina que la interpretación o aplicación del Artículo 146 de la Ley 142 de 1994 y/o el Artículo 5.3.2.3.7 de la Resolución CRA 943 de 2021 por parte de la empresa (…). es incorrecta y que esto podría tener un impacto generalizado en los derechos de otros usuarios, se sirva considerar la publicación de dicho concepto en sus canales oficiales, con el fin de informar a la ciudadanía y a las empresas del sector sobre la correcta interpretación de la norma y garantizar la protección de los derechos de los usuarios en situaciones similares.”

Esta Oficina, a través de la pestaña de “Normativa” ubicada en el aparte superior de la página web de esta Superintendencia www.superservicos.gov.co, realiza la publicación en orden cronológico de todos los conceptos que emite, con el fin de que los mismos sean consultados por todo el público en general. Esta consulta se puede realizar de forma particular a través del siguiente link: https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector

La siguiente es la ruta para el acceso al orden cronológico de los conceptos emitidos: pestaña normativa/compilación jurídica de servicios públicos/conceptos jurídicos seleccionados/Conceptos Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios/Conceptos orden cronológico. Es de precisar que, la modificación en las publicaciones, en consideración a algunos aspectos internos que deben ser atendidos, se surte aproximadamente cada 15 o 20 días, al cabo de los cuales se podrá verificar la publicación.

7. “Que el concepto jurídico oriente sobre las vías o mecanismos legales a los que puede recurrir un usuario cuando, agotadas las instancias administrativas ante la empresa prestadora y la propia Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la vía gubernativa resulta insuficiente para la protección efectiva de sus derechos frente a situaciones como la planteada, teniendo en cuenta la normativa vigente aplicable.”

Cuando el usuario ya ha agotado la vía gubernativa, pero considera que sus derechos han sido vulnerados o no han contado con una efectiva protección, podrá acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, a través de la cual le es procedente, entre otros, interponer los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o nulidad simple, según lo consagrado en la Ley 1437 de 2011 – CPACA.

De igual forma, podrá presentar mecanismos constitucionales como acciones de tutela, populares o de grupo, de considerar que se le está vulnerando algún derecho fundamental. Sin embargo, son aspectos que solo pertenecen al resorte de la autonomía de la voluntad del usuario y que no están dentro de la órbita asignada a esta Superintendencia.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20255293003022.

TEMA: MEDICIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO

Subtemas: Suspensión de mutuo acuerdo – cobros en inmuebles desocupados - debido proceso y actas de visitas realizadas por los prestadores de servicios públicos domiciliarios - defensa del usuario en sede de la empresa - actuaciones sancionatorias de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”

7. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."

8. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”

9. “Medición del consumo a través de instrumentos tecnológicos apropiados y determinación del consumo facturable en ausencia de tales instrumentos”

10. “Este documento tiene como propósito fijar el criterio jurídico unificado de esta Superintendencia, en lo concerniente al procedimiento administrativo aplicable en actuaciones administrativas sancionatorias que se adelanten en la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.”

11. Disponible para consulta en:

https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_cra_0083991_2023.htm

12. Disponible para consulta en:

https:// https://normograma.info/ssppdd/docs/concepto_superservicios_432_2024.htm

13. Disponible para consulta en:

https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000426_2024.htm

14. Disponible para consulta en:

https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000303_2024.htm

15. Disponible para consulta en:

https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000706_2020.htm