CONCEPTO CRA-OT-OJ 1471 DE 2004

Mayo 13

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO –CRA-

MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL

Bogotá, D. C.,

Ref.: Su oficio AACRA-020 del 6 de mayo de 2004.

Radicación CRA 1437 del 6 de mayo de 2004.

Respetado Doctor:

En atención al oficio de la referencia, mediante el cual plantea una serie de observaciones en desarrollo de la Auditoria Gubernamental con Enfoque integral Abreviada que se adelanta en esta Comisión, me permito manifestarle lo siguiente, según lo informado por las oficinas competentes:

“Devoluciones por cobros injustificados”.

Sostiene en su comunicación que la regulación “no muestra procedimientos específicos con elementos claros, al referirse de manera general a Organismos de Control en los que deba indicarse claramente si se refiere a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

Sobre el particular, vale la pena mencionar que de conformidad con el Artículo 117 de la Constitución Política de Colombia “El Ministerio Público y la Contraloría General de la República son órganos de control”.

A su turno, el Artículo 370 Superior, dispone que “corresponde al Presidente de la República, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten”.

Así las cosas, la disposición cuestionada en su comunicación no podía incorporar ningún organismo diferente a los citados con anterioridad, pues solo éstos, pueden ejercer control sobre los prestadores de servicios públicos.

Ahora bien, en cuanto a que “no se determinan los procedimientos para hacer las devoluciones con el objeto de que el organismo de control ordene la respectiva devolución”, vale la pena señalar que de conformidad con el artículo 1.2.13.1 de la Resolución CRA 151 de 2001, cuando se encuentre que ha habido un cobro no autorizado “se tendrá que recalcular el valor cobrado y devolver a los usuarios las cantidades cobradas sin autorización”.

A su turno, el Artículo 1.3.13.3 ibidem dispone que “los cobros no autorizados que se realizaron a los usuarios se devolverán como descuento en las facturas siguientes a la identificación del error. La identificación de errores en la determinación de las tarifas no podrá causar la suspensión de la facturación”.

De igual manera, el artículo 1.3.13.4 ibidem dispone que la persona prestadora podrá los (sic) realizar los descuentos del monto total cobrado, en un plazo máximo de seis meses. En caso de que la devolución sea impuesta por un organismo de control, ésta deberá iniciar la devolución a más tardar en la segunda facturación siguiente a la fecha en la cual el acto administrativo correspondiente quede en firme.

Finalmente, los artículos 1.3.13.5 y 1.3.13.6 de la citada resolución disponen tanto la tasa de interés remuneratorio por el monto de los cobros no autorizados como los beneficiarios de la devolución.

Así las cosas, la mencionada resolución establece claramente el procedimiento para la devolución de los cobros no autorizados, incluido el evento en que tal devolución sea ordenada por un organismo de control.

“Artículo 27.3 de la Ley 142 de 1994, que permita exigir a los prestadores de servicios una administración profesional, basada en elementos técnicos”.

En relación con este asunto, le comunicamos que tal como se mencionó en nuestro oficio CRA-CE-1112 del pasado 06 de abril, el artículo 27 de la Ley 142 de 1994 hace referencia a las reglas especiales con las que la Nación, las entidades Territoriales y las Entidades descentralizadas de cualquier nivel pueden participar en el capital de las empresas de servicios públicos. Concretamente, el Artículo 27.3 dispone fijar criterios de administración y eficiencia específicos, que se desarrollen en concordancia con los criterios generales que fijen las Comisiones de Regulación.

Por lo tanto, reiteramos que no corresponde a la Comisión establecer los criterios de administración y eficiencia que para el desarrollo de su objeto social, dispongan dichas entidades dado que esta función es competencia de la Nación, de las Entidades Territoriales y de las Entidades Descentralizadas que tengan participación en ellas.

Respecto de los criterios anteriormente mencionados que deben fijar las Comisiones de Regulación, estos hacen referencia a aquellos criterios generales que se han desarrollado en la regulación tarifaria expedida por la CRA. Con base en estos, se deberán circunscribir las empresas prestadoras de servicios públicos en las cuales entidades públicas tengan algún tipo de participación.

“Artículo 6.3 de la Ley 142 de 1994”.

En relación con la afirmación según la cual “La CRA no ha regulado lo relacionado con la comparación de costos, por ejemplo: costos de personal, atención al usuario, entre otros”, debe tenerse en cuenta que en la discusión actual sobre la nueva metodología tarifaria de acueducto y alcantarillado, este tema se ha abordado con gran profundidad.

En particular, se ha considerado la inclusión de un modelo de fronteras de eficiencia, que permite realizar una regulación a través de la utilización de una herramienta de comparación, sin incurrir en prácticas intrusivas por parte del regulador que puedan resultar nocivas para el sector.

Para implementar el enfoque de eficiencia comparativa en la metodología propuesta, se aplica la técnica “Análisis de Envolvente de Datos” (DEA por sus siglas en inglés). Esta técnica consiste básicamente en resolver un problema de programación lineal en el que cada empresa es una unidad de decisión que combina insumos para generar un producto. La frontera estará entonces formada por aquellas unidades que son eficientes en relación con las demás; por lo tanto, el DEA recoge las mejores prácticas o combinaciones insumo - producto entre las unidades observadas, asignándole a cada uno un store o puntaje de eficiencia entre 0 y 1, siendo 1 la mayor calificación.

En el caso particular de la metodología para la determinación de los costos de prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado, se introduce este enfoque de eficiencia comparativa en el Costo Medio de Administración –CMA- Y EL Costo Medio de Operación – CMO-.

En el primer caso, para el CMA, se supone que las empresas deben minimizar el insumo gastos administrativos (netos de impuestos, contribuciones y tasas) para generar un producto, que se define como la administración de los servicios de acueducto y alcantarillado a un número de usuarios, y el nivel de gestión medido a través de variables como micromedición, número de usuarios de los estratos 1 y 2, quejas y reclamos, número de usuarios industriales y densidad (usuarios por kilómetro de red de distribución).

La solución de este problema permite obtener una frontera eficiente determinada por las empresas que producen una “cantidad” de “administración” con los menores costos, controlados por unas condiciones particulares de cada empresa. El modelo le otorga a cada empresa un “coeficiente de eficiencia relativa” que representa la proporción del CMA que serán aceptados en la tarifa.

Para el CMO el procedimiento de cálculo de la frontera eficiente es el mismo, tomando en cuenta variables que explican el nivel de costos operativos de las empresas controlados por un nivel de producción. Para ello, el modelo toma en cuenta como insumo los costos totales de operación, aislando los costos de insumos de potabilización, energía consumida por bombeos, impuestos y tasas ambientales, así como los costos de otros servicios en caso de que la empresa no presente contabilidad separada. Como productos se utilizan variables como los metros cúbicos producidos de acueducto, número de plantas, metros cúbicos vertidos de alcantarillado y calidad promedio del agua cruda.

Debe decirse que la CRA ha acogido con gran profundidad la discusión sobre la eficiencia sobre la nueva metodología tarifaria. Sin embargo, esto no significa que en la regulación expedida en 1995 y en la labor posterior de la Comisión, no se haya considerado la eficiencia como un factor propia de la metodología tarifaria.

Dentro de los objetivos tenidos en cuenta para la expedición de la metodología en el año 1995, se encontraban el de recuperar los costos eficientes de prestación del servicio y generar una señal para la eficiente asignación de recursos escasos. Es decir, se atendía, entre otros, a los criterios de eficiencia económica y suficiencia financiera contemplados en el Artículo 87 de la Ley 142 de 1994.

En este sentido, las personas prestadoras deben fijar sus costos de referencia teniendo en cuenta los costos asociados o la prestación de los servicios. La manera de obtener ganancias en eficiencia económica corresponde a una buena gestión y la obtención de economías de escala.

Por lo tanto, el hecho de que se plantee una metodología con nuevas formas de inducir a la eficiencia no necesariamente implica una contradicción, tal como lo señala su comunicación cuando dice: “…. Es contradictoria la posición de la CRA por manifestar que existe una metodología para medir la eficiencia; sin embargo, plantea que la nueva metodología para la determinación de los costos …. Contempla como parte fundamental la aplicación de un modelo de eficiencia comparativa….”. Respetuosamente, consideramos que utilizar una nueva metodología no implica la negación de lo que se implementó en un pasado para buscar eficiencia.

La labor del regulador implica una constante búsqueda de los mejores métodos para lograr un equilibrio entre usuarios y operadores, contemplando el mejor desarrollo posible en continuidad y calidad a precios similares a los que se podrían generar en un mercado competitivo. Por lo tanto, no se trataría de una contradicción, sino de una evolución en los métodos del regulador, de los cuales se esperan, por supuesto, cada vez mejores resultados. Esta constante búsqueda de nuevos y más sofisticados métodos para obtener mejores resultados, no significa que el pasado deba verse como un terreno en el cual no se hizo ninguna labor, se trata, reiteramos de una evolución y refinamiento de los métodos regulatorios.

En cuanto al componente de inversiones debe reiterarse que en la fórmula actual del Costo Medio de Inversión de Largo Plazo –CMI, se contemplaron dos indicadores de eficiencia: las inversiones de mínimo costo y el nivel de pérdidas máximo aceptado por la CRA.

El cálculo del Valor Presente de las Inversiones –VPI solo permite la inclusión de aquellos planes de inversiones de mínimo costo, debidamente justificados con estudios de factibilidad. En cuanto a su observación de que “… no existe la metodología que establezca posprocedimientos de los planes de inversión de mínimo costo”, debe decirse que estas metodologías, aunque tienen criterios generales, cuentan con enfoques que se han ido particularizando, dependiendo de las necesidades y prioridades de cada empresa, de modo que son parte de las opciones que se pueden tomar en la disciplina de la ingeniería. Una imposición metodológica por parte de la CRA en este sentido, equivaldría a una restricción sobre la gestión misma de la empresa, la cual debe buscar la metodología más conveniente para su adecuado desarrollo empresarial. A este respecto, la metodología tarifaria en discusión propone como ejemplo, en uno de sus anexos, una metodología de mínimo costo y cuellos de botella.

En referencia al nivel máximo permitido de pérdidas de agua, también parte de su comunicación, es importante considerar que el Valor Presnete de la Demanda y el Costo Medio de Operación son corregidos por un nivel aceptable de agua no contabilizada ((p), que definido por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, correspondiente a 30%. Es decir, al inicio del período tarifario en 1995, las empresas que tuvieran un nivel de pérdidas por encima de dicho valor, debían establecer planes de mejora en sus niveles de pérdidas comerciales y técnicas asociadas con la prestación de los servicios. DE lo contrario, la regulación no permite mantener niveles superiores de pérdidas dentro del CMI por considerar que son costos ineficientes que no pueden ser trasladados a los usuarios.

En este sentido, no se deben desconocer los altos niveles de pérdidas encontradas antes de la aplicación de la metodología actual, que motivaron a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, de conformidad con la Ley 142 de 1994, a considerar entre otros, el principio de suficiencia financiera, incorporando un parámetro relacionado con las pérdidas de agua en los sistemas de acueducto, con el fin de generar una señal de eficiencia sin comprometer las finanzas de las personas prestadoras.

No obstante lo anterior, es importante dejar claro que técnicamente existe una porción del IANC que no se constituye como una ineficiencia en la prestación del servicio; es decir, que puede considerarse como parte de los procesos operativos. La reducción de pérdidas no se logra sin incurrir en costos, por lo cual la disminución del IANC depende del análisis beneficio costo que realice el prestador. Considerando este hecho, se busca dar una señal de reducción que no implique incurrir en costos mayores para su disminución, e incluya las condiciones de los sistemas existentes como capacidades excedentes y los costos operativos asociados a los procesos de producción y distribución. Por tanto, establecer un índice más estricto conllevaría a unos aumentos considerables en los costos de inversión de las empresas.

En efecto, las empresas han realizado grandes esfuerzos para llevar sus niveles de IANC a valores cercanos al 30%, sin embargo, los prestadores que han reducido el IANC, en su mayoría no han alcanzado el valor fijado por la Comisión, razón por la cual, sin desconocer el criterio de eficiencia introducido en la fórmula del CMI, este sigue siendo exigente.

Los anteriores elementos nos permiten afirmar que la metodología actual limita el traslado de costos ineficientes a los usuarios. No obstante, la vigilancia del cumplimiento por parte de las empresas de tales criterios de eficiencia contemplados en el marco regulatorio actual, corresponde ala Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en desarrollo de sus funciones de control, inspección y vigilancia de las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios.

“Cobro del servicio de alcantarillado a usuarios conectados a colectores que no cuentas con las formalidades de legalización del servicio, ejecutadas por la comunidad por autoconstrucción”.

En relación con esta observación, reiteramos lo manifestado en nuestro oficio CRA-CE-1112 del pasado 06 de abril, en el cual de conformidad con el artículo 99 de la Ley 812 de 2003 (Plan Nacional de Desarrollo), “queda absolutamente prohibida la inversión de recursos públicos en asentamientos originados en invasiones o loteos ilegales realizados con posterioridad a la vigencia de la presente ley. De la misma manera, las entidades prestadoras de servicios públicos se abstendrán de suministrarlos a las edificaciones que se ejecuten en estas condiciones.

Por tal motivo, el desarrollo de regulación general tendiente a implementar el cobro del servicio de alcantarillado a este tipo de asentamientos humanos, iría en contravía de la disposición de ley anteriormente mencionada.

“Cobro de servicios del sector lotes y predios en obra”.

El artículo 4.2.11.1 de la Resolución CRA 151 de 2001, contempló en su momento1, que “el valor máximo a cobrar por concepto del servicio de aseo a locales desocupados y viviendas deshabitadas será el 40% del valor facturado o pagado cuando el inmueble está ocupado”.

Hoy en día, la Resolución CRA 233 de 2002, “Por la cual se establece una opción tarifaria para los multiusuarios del servicio de aseo, se señala la manera de efectuar el cobro del servicio ordinario de aseo para inmuebles desocupados y se define la forma de acreditar la desocupación de un inmueble”, dispone en su artículo 18 lo siguiente:

“Artículo 18. Requisitos para la aplicación de la tarifa para inmuebles desocupados. Para ser objeto de la aplicación de la tarifa definida en los artículos 14, 15, 16 y 17 de la presente resolución, según sea el caso, será necesario acreditar ante la persona prestadora del servicio ordinario de aseo la desocupación del inmueble, para lo cual el solicitante deberá presentar al prestador uno (1) de los siguientes documentos:

(i) Factura del último período del servicio de acueducto, en la que se pueda establecer que no se presentó consumo de agua potable.

(ii) Factura del último período del servicio de energía, en la que conste un consumo inferior o igual a cincuenta (50) kilowats/hora-mes

(iii) Acta de la inspección ocular al inmueble por parte de la persona prestadora del servicio de aseo, en la que conste la desocupación del predio.

(i) Carta de aceptación de la persona prestadora del servicio de acueducto de la solicitud de suspensión del servicio por mutuo acuerdo.

“La persona prestadora del servicio de aseo, una vez acreditado por el usuario la desocupación del inmueble conforme a lo previsto anteriormente, deberá tomar todas las medidas necesarias para que el usuario cancele únicamente el valor correspondiente a la tarifa del inmueble desocupado, de conformidad con la fórmula de cálculo que se fija en la presente resolución.

“Parágrafo 1. La acreditación de la desocupación del inmueble tendrá una vigencia de tres (3) meses, al cabo de los cuales deberá presentarse nuevamente la documentación respectiva ante la persona prestadora del servicio de aseo.

“Parágrafo 2. La persona prestadora del servicio ordinario de aseo podrá dar aplicación, de oficio, a la tarifa definida en los artículos 15 o 16 según corresponda”.

En el entendido que el servicio público domiciliario de aseo tiene el carácter de colectivo, es deber de todos los usuarios, colaborar con el barrido y limpieza de áreas públicas y con las actividades de recolección, transporte y disposición final de los residuos generados por tales actividades.

“Procedimiento único para el trámite de la solicitud de modificación de las fórmulas tarifarias”.

“Artículo 5.2.1.1. Facultad para modificar las fórmulas tarifarias.

Sobre sus comentarios acerca de la actuación administrativa de modificación de los costos de referencia de los servicios de acueducto y alcantarillado de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio, es necesario tener en cuenta lo siguiente:

El representante legal de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio EAAV E.S.P., solicitó modificación de los costos de referencia por mutuo acuerdo, de los servicios de acueducto y alcantarillado prestados en la ciudad de Villavicencio (Meta), mediante comunicación del 13 de julio de 2001, radicación CRA No. 3058 del 24 de julio de 2001.

Debido a la naturaleza de la mencionada solicitud (mutuo acuerdo), el procedimiento para su aceptación formal no se encontraba sujeto a los términos establecidos para los procedimientos administrativos para actos unilaterales y, en consecuencia, su trámite se prolongó hasta que se cumplieron, por parte de la Empresa, los requerimientos de información necesarios para determinar su viabilidad.

Aclarado lo anterior, en sesión del Comité de Expertos del 13 de noviembre de 2001, se realizó el análisis técnico de los motivos aducidos por la Empresa en su solicitud de modificación, y se consideró procedente iniciar el trámite contemplado en el artículo 5.2.1.1 de la Resolución CRA 151 de 200, que preveía entre otros, que los costos de referencia establecidos para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, podían ser modificados por la Comisión, mediante resolución, ya sea de oficio, a petición de parte o por disposición legal.

Dentro de la actuación de mutuo acuerdo, a partir del análisis del estudio de costos de los servicios de acueducto y alcantarillado anexo a la solicitud, se procedió a solicitar los siguientes requerimientos:

En sesión del 18 de enero de 2002, el Comité de Expertos solicitó a la Empresa, mediante Oficio CRA-OR-OJ 0119 de la misma fecha, enviar los documentos que sustentaran la información presentada en el estudio tarifario de la solicitud para cada uno de los rubros y dar respuesta a algunas observaciones surgidas al comparar el estudio de costos vigente (año base 1994) con el estudio de costos de la solicitud.

Mediante comunicación CE-GER -088 del 8 de marzo de 2002 la Empresa da respuesta a cada una de las observaciones al estudio de costos de los servicios de acueducto y alcantarillado, ajustando la estructura de gastos de administración, operación y mantenimiento y anexando los avalúos de muebles, plantas y equipos para la verificación del valor a nuevo de los activos – VRA, de los proyectos de obras para la expansión de los servicios de acueducto y alcantarillado, un informe institucional y diagnóstico de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio y el informe sobre el Plan Maestro de Alcantarillado.

A solicitud de la Comisión, con radicación CRA. 1283 del 2 de abril de 2002, la Superintendencia de Servicios Públicos envía copia del programa de gestión de la EAAV E.S.P.

En reunión del 22 de marzo de 2002, se planteó la posibilidad de modificar el año base del estudio de costos del 2000 al 2001. Lo anterior, en razón a que el año 2000 fue un año económicamente particular, donde la Empresa presentó serias dificultades debido a los efectos del embargo de 33% de sus rentas por parte de EMSA, por concepto de la deuda de energía acumulada de años anteriores, la no transferencia de los recursos por concepto de subsidios por parte del Municipio, el alto nivel de rezago de las tarifas de los estratos 1, 2 y 3, lo que no permitió que la Empresa realizara las inversiones necesarias para expansión, mantenimiento y reparación de activos existentes afectando los estados financieros y la ejecución de los costos y gastos.

En el año 2001, el escenario de la Empresa cambió como resultado de la gestión realizada con la EMSA, en la cual se obtuvo un acuerdo de pago y la exoneración del 80% de los intereses ($ 6.889.000.000.oo), la transferencia de recursos por parte del municipio por concepto de subsidios ($ 5.700.000.000.oo) y la reducción del rezago tarifario al 20% del total. Lo anterior permitió que la Empresa ejecutara las inversiones que no realizó en el año 2000, al igual que normalizara las actividades de administración y operación.

De acuerdo con lo convenido, se determinó como año base para el estudio de costos de los servicios de acueducto y alcantarillado el 2001, para lo cual la Empresa remitió la información pertinente con comunicación CE-GER 120/2002 del 11 de abril de 2002, Radicación CRA 1485 del 17 de abril de 2002, cuyo análisis fue el siguiente:

- La Empresa anexó copia del cálculo actuarial al 31 de diciembre de 2001 para la verificación de la porción corriente del pasivo pensional.

- Distribución de los gastos administrativos, de operación y mantenimiento para el año 2001.

- Transición para el cálculo del valor presente de las inversiones, corregida a pesos constantes de Diciembre de 2001 y con la definición de las obras propias de expansión.

- La valoración a nuevo de los activos, año 2001, excluyendo los valores de terrenos, anexando los avalúos del Tanque “El Triunfo” y posteriormente con comunicación del 2 de mayo de 2002, el documento sobre el avalúo de la línea de conducción del acueducto por gravedad.

Mediante comunicación del 17 de mayo de 2002, la Empresa presenta el estado de gastos por proceso de apoyo para definir la estructura de gastos administrativos, operación y mantenimiento, mediante la aplicación del ABC Costing.

Mediante oficio CRA-OR-OJ 1812 del 18 de junio de 2002, se solicita al Ingeniero Edgar Augusto Barbosa Linares, nuevo Gerente de la EAAV E.S.P., participar en una sesión del Comité de Expertos para dar claridad sobre el programa de reducción de pérdidas.

Con oficio CRA-OR-OJ 2168 del 23 de julio de 2002, se solicitó al Gerente de la EAAV sus comentarios sobre el informe de la Contraloría Municipal de Villavicencio, enviado a la Comisión a lo cual dio respuesta con la Comunicación CE-GER 336-02 del 6 de agosto de 2002.

En adición a lo anterior, mediante comunicación CE-GER 412 de 2002 del 18 de noviembre de 2002 (Radicación CRA 4665 del 19 de noviembre de 2002), la Empresa entrega un informe sobre la optimización de la planta de tratamiento, esquema general del sistema de acueducto y otros.

Dado el interés de esta Comisión en adoptar una decisión de fondo en la actuación de mutuo acuerdo, mediante oficio CRA-OR-OJ 126 del 21 de enero de 2003, se convocó a la Empresa a una reunión con el fin de discutir las acciones a seguir con el objetivo de continuar dicha actuación.

La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio E.S.P., en comunicación CE-GER 0065-03 del 10 de febrero de 2003 (Radicación CRA 486 del 17 de febrero de 2003), solicita “suspender el proceso de mutuo acuerdo de modificación de costos de referencia de los servicios de acueducto y alcantarillado prestados en la ciudad de Villavicencio, en los términos del artículo 12 del Código Contencioso Administrativo.

Con la resolución 243 del 22 de abril de 2003 se declara el desistimiento de la solicitud de modificación, por mutuo acuerdo, de los costos de los servicios de acueducto y alcantarillado presentada por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio E.A.A.V. E.S.P., de conformidad con lo solicitado por el Ingeniero Edgar Augusto Barbosa Linares, Gerente de la Empresa y resuelve iniciar actuación administrativa, en los términos del Capítulo II del Título VII de la Ley 142 de 1994, para revisar y si es necesario modificar los costos de referencia de los servicios de acueducto y alcantarillado de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio E.A.A.V. E.S.P.; de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la mencionada resolución.

Mediante comunicación con radicado CRA 1623 del 21 de mayo de 2003, el apoderado del Alcalde del Municipio de Villavicencio y el Gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio, - EAAV E.S.P., interpusieron recurso de reposición contra la Resolución CRA 243 de 2003, el cual fue resuelto mediante Resolución CRA 248 del 16 de julio de 2003 confirmando en todas y cada una de sus partes el Acto Administrativo recurrido.

En los términos señalados de cinco (5) meses, conforme a lo dispuesto por la Ley 142 de 1994 la Comisión resolvió la actuación administrativa iniciada por el Artículo 2 de la Resolución CRA 243 de 2003, mediante la Resolución CRA 261 del 22 de octubre de 2003, reduciendo los costos de referencia del servicio de acueducto, principalmente por la entrada en funcionamiento del sistema de gravedad y aumento en el servicio de alcantarillado por la inclusión del Plan Maestro de Alcantarillado. En todo caso, el efecto neto en la factura de los servicios de acueducto y alcantarillado es una reducción del 11%.

Mediante comunicación CE-SEG-347-03 del 12 de noviembre de 2003 (Radicación CRA 3955 del 12 de noviembre de 2003), la EAAV ESP presentó mediante su apoderado, Doctor José Gustavo Sánchez Fernández, recurso de reposición contra la resolución RA 261 de 2003.

Con la Resolución CRA 274 del 13 de enero de 2004, la Comisión no consideró válidos los argumentos aducidos por la Empresa dentro del recurso de reposición, por tanto, confirmó en todas y en cada una de sus partes la Resolución CRA 261 de 2003.

En consecuencia, dicha actuación se resolvió con plena observancia de los términos establecidos por la Ley y por la regulación vigente en dicho momento.

Ahora bien, vale la pena mencionar que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, en aras de evitar que las solicitudes de modificación de costos de referencia y/o de fórmulas tarifarias, por la vía del mutuo acuerdo, se dilatarán en el tiempo, toda vez que se repite, tales solicitudes por recaer en la órbita del acuerdo de voluntades de las partes, no podían acogerse al trámite de aceptación formal contemplado en la Resolución CRA 151 de 2001, expidió la Resolución CRA 271 de 2003, en la que se modificó tal procedimiento, contemplando el caso de las solicitudes por la vía del mutuo acuerdo.

“Regulación en la Parte Comercial”

“Facturación a Multiusuarios”

Al respecto, debemos indicar que como se deduce del contenido de su observación y de las funciones asignadas a esta Comisión por la Ley 142 de 1994, esta Entidad carece de competencia para subsanar el vacío por usted aludido, en relación con la toma de decisiones de usuarios agrupados que no cuentan con un reglamento de propiedad horizontal que los rija.

Ahora bien, en lo atinente a la regulación para multiusuarios como inquilinatos, unidades residenciales (casas) y edificios con un solo medidor en el servicio de Acueducto, debemos informar que el cobro del servicio de aseo para estos usuarios debe hacerse acorde con la metodología tarifaria general para el servicio, según se trate de usuarios ubicados en capitales de departamento o municipios con más de ocho mil usuarios o de usuarios pertenecientes a municipios con menos de ocho mil usuarios.

Igualmente, debemos indicar que en Sesiones de Comité de Expertos Nos. 34 del 10, 11 y 12 de septiembre de 2003 y 45 del 25, 27 y 28 de noviembre de 2003, se aprobó el proyecto de resolución “Por la cual se establece la forma de cobro de los servicios de acueducto y alcantarillado para inquilinatos” y se ordenó su publicación en la página web de la CRA, con su respectivo documento de trabajo, para recibir los correspondientes comentarios por parte de los interesados, proceso que se está llevando a cabo hasta el momento, sin que a la fecha se hayan recibido comentarios sobre el particular.

“Cambio de Medidores”

Como primera medida, es importante aclarar que esta Comisión no ha reglamentado el cambio de medidores, ya que esta facultad corresponde al Gobierno Nacional a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

En este entendido, las personas prestadoras de servicios públicos de acueducto podrán cambiar el medidor, en los términos establecidos por el artículo 8 del decreto 229 de 2002, modificatorio del artículo 19 del Decreto 302 de 2000, así:

“Artículo 19. Cambio de medidor. La Entidad Prestadora de los Servicios Públicos, podrá cambiar el medidor cuando éste no tenga el diámetro adecuado para el servicio que se presta. En tales casos, el suscriptor o usuario pagará a la Entidad Prestadora de los Servicios Públicos, según la diferencia entre el valor del medidor nuevo y el valor del medidor retirado, a los precios vigentes, así como de los materiales derivados de tales obras, a los precios vigentes, sea en su contra o a su favor en un plazo máximo de seis (6) meses.

Cuando a juicio de la empresa el medidor no registre adecuadamente el consumo, la empresa podrá retirarlo temporalmente para verificar su estado. Si como resultado de esta actuación se determina una falla en el instrumento de medida, se dará al suscriptor o usuario la opción de repararlo, si técnica y económicamente esta resulta procedente.

En caso de requerirse el cambio del medidor, el suscriptor o usuario tendrá la opción de adquirirlo a quien a bien tenga, evento en el cual si este reúne las características técnicas establecidas en el contrato de condiciones uniformes, la empresa deberá aceptarlo, o la empresa podrá suministrarlo previa autorización del suscriptor.

En todo caso, cuando el medidor sea retirado para su reemplazo, este será entregado al suscriptor, en su condición de propietario del mismo, salvo indicación expresa de este en contrario”.

Por tanto, la empresa solo puede cambiar el medidor, cuando cumpla con alguna de las condiciones especificadas anteriormente. En caso de existir inconsistencias en el procedimiento que siga la empresa para el retiro del usuario, el usuario puede acudir ante la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios, la cual vigila y controla el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.

Lo anterior, en concordancia con lo estipulado en el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

“Contratos de condiciones uniformes”

El contrato de condiciones uniformes surge al mundo jurídico como un contrato de adhesión, según el cual, las partes contratantes se obligan mutuamente a través de cláusulas y condiciones que no son discutidas libre y previamente, sino preestablecidas por una de ellas y sobre las cuales la otra expresa su aceptación o su rechazo.

De manera que, son pocos los asuntos que quedan sometidos a la discusión totalmente libre de las partes, y que en lo posible no pueden exceder el marco delimitado por el ordenamiento jurídico en rigor.

Sin embargo, esta clase de contratos se desarrollan dentro del campo de los negocios jurídicos en la forma de un acuerdo de voluntades para producir efectos jurídicos y es en este sentido que debe atenderse al principio de la autonomía de la voluntad, donde la empresa prestadora tiene libertad para incluir en el contrato las cláusulas que requiera para el desarrollo de su actividad, siempre y cuando no vayan en contravía con lo dispuesto en la normatividad vigente.

Es por esto, que los modelos contenidos en los anexos de la Resolución CRA 151 de 2001, pueden o no ser adoptados en su totalidad por las personas prestadoras de los servicios públicos, en ejercicio de su autonomía contractual, no obstante, deben observar los lineamientos señalados en el artículo 132 de la Ley 142 de 1994, en relación con el régimen legal del contrato de servicios públicos.

“Incumplimiento de términos legales”

Cabe anotar que ninguno de los asuntos referidos en la comunicación puede calificarse como un incumplimiento de términos legales. En el caso de las metodologías tarifarias, aunque el legislador previó una vigencia mínima de las fórmulas (de cinco años), no estableció de manera perentoria un término para su revisión, dado que, como se establece en el artículo 126 de la Ley 142 de 1994, “Vencido el período de vigencia de las fórmulas tarifarias, continuarán rigiendo mientras la Comisión no fije las nuevas”.

Nueva regulación tarifaria para acueducto y alcantarillado.

Sobre el particular, vale la pena precisar que la obligación de la Unidad Administrativa Especial, contenida en el Plan de Mejoramiento suscrito con la Contraloría General de la República, con respecto a los proyectos de regulación relacionados con acueducto y alcantarillado mencionados en su comunicación, se encuentra ejecutada en un 100%, toda vez que “la presentación del proyecto de resolución a la Comisión” se efectuó dentro de los plazos allí establecidos. Así las cosas, no es dable afirmar que la Unidad Administrativa Especial, haya incumplido con alguno de los términos establecidos para el efecto.

Ahora bien, se debe tener en cuenta que dentro del estudio de las metodologías para acueducto y alcantarillado, se encuentran incluidos los temas de aumentos de productividad y la incorporación de las tasas retributivas a las tarifas de alcantarillado. No obstante, cabe aclarar que las metodologías vigentes contemplan la incorporación de las tasas retributivas en el Costo Medio de Operación.

Una vez elaborado el proyecto preliminar y en cumplimiento de lo dispuesto por la Sentencia C-150 de 2003 proferida por la H. Corte Constitucional, la Comisión quiso que fuera discutido con los diferentes agentes del sector en concordancia con los preceptos de una regulación con base comunitaria y las disposiciones contenidas en la Ley 142 de 1994.

Para ello, en febrero de 2004, la Comisión expidió un proyecto de Resolución (Resolución CRA 276) que contiene de manera integral la propuesta regulatoria para la determinación de la metodología tarifaria de os servicios de acueducto y alcantarillado, y realizó 11 conversatorios regionales para la discusión del mismo, como parte del proceso de participación ciudadana iniciado conforme a la decisión de la Comisión en resolución CRA 268 del 16 de diciembre de 2003.

Dichos conversatorios se iniciaron en la ciudad de Leticia (16 de enero), y continuaron sucesivamente en Villavicencio (2 de febrero), Pereira (3 de febrero), Cartagena (5 de febrero), Santa Marta (6 de febrero), Medellín (12 de febrero), Cúcuta (13 de febrero), Bogotá (17 de febrero), Neiva (20 de febrero), Cali (25 de febrero) y Barranquilla (27 de febrero).

El proceso de participación ciudadana permitió recoger una gran cantidad de opiniones, comentarios y propuestas con respecto a la metodología tarifaria sometida a consideración de la ciudadanía por la Comisión; todo ellos fueron clasificados en 29 ejes temáticos que permitieron ordenar sistemáticamente los insumos para la discusión al interior de la CRA.

En la actualidad la Comisión, se encuentra en sesión permanente debatiendo el proyecto de resolución.

Nueva Regulación Tarifaria de Aseo

En primer lugar, es necesario aclarar que en la metodología tarifaria vigente para el Servicio Público de Aseo, se incluyen el costo por la corte de césped y poda de árboles y lavado de vías y áreas públicas.

Ahora bien, con respecto al desarrollo del estudio tarifario de aseo, vale la pena reiterar que éste sufrió una serie de inconvenientes que generaron retrasos tanto en la etapa precontractual como en la contractual; trastornos que actualmente están siendo superados.

El Comité Interventor realizó un análisis de la totalidad de los informes presentados por el Consultor en el mes de febrero analizando la viabilidad de la propuesta regulatoria. Lo anterior derivó en el diseño de un esquema de trabajo conjunto, que permitirá llevar a feliz término el estudio como parte de compromiso de la comisión frente al país.

No obstante lo anterior, de acuerdo con el Plan de Mejoramiento Institucional suscriptor esta entidad con la Contraloría General de la República, le comunicamos que dicho plazo aún no se encuentra vencido.

Planes de Gestión y Resultados (PGRs).

Sobre el particular, es necesario precisar que la CRA ha expedido resoluciones al respecto desde 1995, teniendo cubierta desde ese entonces la obligación emanada de la Ley en cuanto al establecimiento de los indicadores, modelos, parámetros y criterios de evaluación de la gestión y resultados de las personas prestadoras, siendo estos aplicados en el sector hasta la fecha. A continuación, relacionamos las resoluciones que han sido expedidas sobre el particular.

Resolución 12 de 1995. “Por la cual se establecen los criterios, indicadores, características y modelos para la evaluación de la gestión y resultados de las entidades que prestan los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo”.

Resolución 5 de febrero 20 de 1996 “Por la cual se establece la metodología para la evaluación de la viabilidad empresarial de las entidades que estén prestando servicios públicos domiciliarios de acueducto y saneamiento básico, de que trata el artículo 181 de la Ley 142 de 1994”.

Resolución 9 de 1996. “Por la cual se amplía el plazo para la presentación, al Ministerio de Desarrollo Económico, del primer Plan de Gestión y Resultados de que trata la resolución 12 de 1995”.

Resolución 18 de 1996. “Por la cual se establecen los criterios para la aprobación de los Planes de Gestión y Resultados de las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, y aseo.

Resolución 21 de 1996. “Por la cual se amplían los plazos para la aplicación de la metodología de evaluación de la viabilidad empresarial y el envío de los resultados a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, establecidos en la resolución 05 de 1996”.

Resolución 11 de 1997 “Por medio de la cual se establecen reglas tendientes a promover el balance en los mecanismos del control de gestión y resultados”.

Resolución 13 de 1997, “por la cual se complementa la Resolución 05 de 1996”.

Resolución 16 de 1997 “Por la cual se establecen los criterios para la evaluación del cumplimiento del primer Plan de Gestión y Resultados de las entidades que estén prestando servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo”.

Resolución 17 de 1997 “Por la cual se establecen las condiciones para la presentación de la primera actualización de los PGR y se dictan otras disposiciones”.

Resolución 37 de 1998, “Por la cual se adiciona el artículo 5º de la Resolución 16 de 1997, en el sentido de establecer los criterios para la evaluación del cumplimiento del primer Plan de Gestión y Resultados de las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo que iniciaron operaciones en 1996”.

Resolución 54 de 1998 “Por la cual se adiciona el Parágrafo Único del Artículo 7 de la Resolución 12 de 1995 y los artículos Segundo y Tercero de la Resolución 17 de 1997 en materia de actualización de PGR”.

Resolución 60 de 1998, “Por la cual se establecen las condiciones para la presentación y actualización de los Planes de Gestión y Resultados (PGR) del año 1998”.

Resolución 74 de 1999 “Por la cual se establecen las condiciones para la presentación y actualización de los planes de Gestión y Resultados (PGR) del año 1999”.

Resolución 201 de 2001 “Por la cual se establecen las condiciones para la elaboración, actualización y evaluación de los Planes de Gestión y Resultados”.

De otro lado entre 1999 y 2001 hubo un tránsito normativo de los Planes de Gestión y Resultados al pretenderse eliminar el trámite de su presentación ante el Ministerio para su aprobación.

Al respecto de las obligaciones del mandato de la Ley 689 de 2001, adicional al desarrollo de las resoluciones expedidas a la fecha y a lo que ya hemos hecho referencia, esta Unidad Administrativa desde Octubre de 2002, cuenta con un proyecto de resolución aprobado por el Comité de Expertos. La Comisión tomará definiciones del proyecto en un marco integral, es decir considerando lo referente a metodologías tarifarias y los reglamentos de calidad, los cuales incorporan elementos del proyecto del control de gestión y resultados.

Independientemente de lo anterior, la CRA tiene establecidos los criterios para la evaluación de la gestión y resultados de las personas prestadoras desde 1995, estando estos mismos criterios vigentes, según lo dispuesto en la Resolución CRA 201 de 2001.

En este sentido, las Auditorías Externas de Gestión y Resultados y la Superintendencia de Servicios Públicos disponen de herramientas para evaluar la gestión y resultados de las personas prestadoras desde dicha fecha.

Adicionalmente, la CRA ha pretendido incluir en la discusión de la vigencia de los indicadores con los cuales se debe evaluar la gestión y resultados de las personas prestadoras, el tema del Excedente de Productividad global, como medida de eficiencia.

Así las cosas, tampoco es dable afirmar que haya existido incumplimiento alguno por parte de esta Unidad Administrativa Especial, en relación con este asunto.

Agradeciendo su amable atención a la presente, quedamos a su disposición para aclarar o ampliar cualquier información que estime pertinente.

Cordialmente,

LUZ ANGELA GOMEZ HERMIDA

Coordinadora Ejecutiva

1. Derogado por el artículo 23 de la Resolución CRA 233 de 2002.

2. Modificado por la Resolución CRA 271 de 2003.