CONCEPTO 69731 DE 2021

(septiembre 20)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Asunto: Radicado CRA 2021-321-006750-2 de 24 de agosto de 2021.

Recibimos la comunicación con el radicado del asunto, mediante la cual remite una serie de preguntas relacionadas con la actividad de disposición final del servicio público de aseo.

Previo a dar respuesta a su consulta, les indicamos que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo^[1], los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.

En los términos señalados, transcribimos cada pregunta para luego pronunciarnos sobre las mismas, así:

“- El numeral V del artículo 7 de la resolución (sic) 938 de 2019, emitida por el ministerio de vivienda (sic) dispone: “(...)”pregunto; ¿Cuál análisis tarifario?”.

El artículo 2.3.2.3.19 del Decreto 1077^[2], modificado por el Decreto 1784 de 2017, señala que los sitios de disposición final podrán establecer instalaciones de tratamientos alternativos o complementarios a los rellenos sanitarios y disposición final, una vez realizado el análisis de beneficio - costo y de sostenibilidad que defina su viabilidad previo cumplimiento de las disposiciones del capítulo 7 del título 2 de la parte 3 del decreto en mención.

Las tecnologías de tratamiento al tener diferentes costos de inversión, implementación, operación y mantenimiento requieren de la persona prestadora estudiarlos y planificarlos con el fin de determinar los recursos que necesita (tarifarios u otras fuentes) para que se incorporen dentro de la estructura tarifaria definida por esta Comisión, y cumpla, entre otros, con el criterio de suficiencia financiera.

El numeral V del artículo 7 de la Resolución MVCT 938 de 2019^[3] que reglamentó el Decreto 1784 se refiere precisamente a que la persona prestadora debe considerar los estudios que le permitan determinar el impacto en la tarifa de su decisión de utilizar una tecnología de tratamiento específica.

El artículo 13 de la resolución (sic) 938 de 2019 emitida por el ministerio de vivienda (sic) dispone “(...)” pregunto; ¿Al establecer revisar el marco tarifario ¿cuál? A su vez, ¿actualmente parta estos efectos está o no regulado? Agradecería comentarios”.

El artículo 13 de la Resolución 938 de 2019 establece que la Comisión de Regulación deberá revisar el marco tarifario de acuerdo con los criterios definidos en dicho acto administrativo.

Al respecto, debe precisarse que las resoluciones contentivas de los marcos tarifarios vigentes para el servicio público de aseo^[4] compiladas en la Resolución CRA 943 de 2021^[5], establecen los mecanismos por medio de los cuales se remunera la actividad de tratamiento, que aplica tanto a las personas prestadoras que atiendan municipios con más y menos de 5.000 suscriptores.

Dentro de estas metodologías se remunera la prestación de la actividad de tratamiento vía tarifa que si bien su expedición fue previa a la Resolución MVCT 938 de 2019, las mismas se encuentran ajustadas a los criterios definidos en esta resolución. En todo caso, esta Comisión se encuentra adelantando los “Estudios soporte del próximo marco tarifario para el servicio público de aseo para grandes prestadores” dentro de los cuales determinará si hay lugar a alguna modificación o complemento a la regulación vigente.

“- ¿Cómo cuantitativamente se determina el precio o tarifa “techos” para las ESP operadoras del servicio de aseo domiciliario en especial disposición final de residuos solidos que deban aplicar lo dispuesto para estos efectos por lo ordenado en la resolución 938 de 2019 emitida por el ministerio de vivienda (sic)?”

Los marcos tarifarios definidos para las personas prestadoras del servicio público de aseo se encuentran contenidos a partir del Título 2 de la Parte 3 del Libro 5 de la Resolución CRA 943 de 2021, que compila la Resolución CRA 720 de 2015^[6] y la Resolución CRA 853 de 2018^[7].

En la Resolución CRA 943 de 2021 se presenta el Costo de Disposición Final (CDF) para cada metodología y segmento establecido, cuyo cálculo se obtiene a través de funciones que adoptan la metodología de precio techo y que permiten obtener un precio por tonelada considerando el promedio mensual de residuos sólidos que se reciben en el sitio de disposición final (QRS).

Como se indica en los documentos de trabajo^[8] de las resoluciones CRA 720 de 2015 y CRA 853 de 2018, las funciones para el cálculo del CDF se basan en el desarrollo de un modelo de ingeniería, el cual se analizó para tres tamaños de rellenos sanitarios (RSU1=1.280 ton/día, RSU2= 300ton/día y RSU3=10ton/día) tomando como tecnología de referencia el relleno sanitario tipo rampa y que debe cumplir con lo establecido en los artículos 2.3.2.3.2.2.4 y 2.3.2.3.2.2.5. del Decreto 1077 de 2015. Así mismo, este

modelo contempla los costos para rellenos que cuenten con el área suficiente para disponer residuos en un horizonte de tiempo de veinte (20) años y una etapa de posclausura de diez (10) años.

A modo particular, el modelo de ingeniería que soporta la metodología tarifaria vigente identifica por separado los costos de inversión y los costos de operación.

A partir de los tamaños de relleno RSU1 y RSU2 se construye una función del tipo  ^[9] la cual permite obtener los costos del componente de disposición final durante la operación del relleno sanitario reconociendo las economías de escala. Por otra parte, al incluir los costos administrativos para la curva de costos del relleno RSU3, este costo resulta en $139.896^[10] pesos a diciembre de 2014 por tonelada y $157.478 pesos a julio de 2018 por tonelada para el caso de prestadores en ámbito de aplicación de la Resolución CRA 853 de 2018. Con base en estos resultados, se obtiene la siguiente función para determinar el precio techo por tonelada a cobrar para la actividad de disposición final:

^[11]

^[12]

Donde:

 Costo máximo a reconocer por tonelada, por vida útil de 20 años, en el sitio de disposición final (pesos de diciembre de 2014/tonelada y pesos de julio de 2018/tonelada para Resolución CRA 853 de 2018).

 Función que exige escoger el menor de los dos valores separados por coma.

 Promedio mensual de residuos sólidos del semestre que corresponda, que se reciben en el sitio de disposición final de acuerdo a lo definido en el artículo 5.3.2.1.4^[13] de la Resolución CRA 943 de 2021. En caso de personas prestadoras que inicien actividades con posterioridad a la entrada en vigencia de la Resolución CRA 720 de 2015 o Resolución CRA 853 de 2018, compiladas en la Resolución CRA 943 de 2021, podrán utilizar periodos inferiores hasta acumular seis (6) meses.

El mismo procedimiento se realiza para calcular el precio techo asociado a la etapa de clausura y posclausura, la cual está asociada a las actividades necesarias para realizar las clausuras parciales o total al final de la vida útil del relleno. Los recursos obtenidos a través de la aplicación de la función resultante deberán provisionarse durante la vida útil del relleno y depositarse en un encargo fiduciario, siendo utilizados a medida que éstos sean requeridos. En el caso que la autoridad ambiental competente defina que la etapa de clausura y posclausura deba ser mayor a 10 años, la función incluye una variable de tiempo

para contemplar dichos casos. Así, la ecuación resultante para calcular el valor a provisionar para las etapas de clausura y posclausura se presenta a continuación:

^[14]

^[15]

Donde:

 Costo máximo a reconocer por tonelada, por período de la etapa de posclausura de diez (10) años, en el sitio de disposición final (pesos de diciembre de 2014/tonelada para Resolución CRA 720 de 2014 y pesos de julio de 2018/tonelada para Resolución CRA 853 de 2018).

 Factor que involucra el costo adicional por una duración superior a diez (10) años de la etapa de posclausura del relleno sanitario, según la exigencia de la autoridad ambiental.

 Período adicional a diez (10) años de la posclausura del relleno sanitario, que ha sido aprobado por la autoridad ambiental.

De este modo, el costo máximo a reconocer en el sitio de disposición final se obtiene de la siguiente fórmula:

Es importante tener en cuenta que el artículo 5.3.2.2.6.4 de la Resolución CRA 943 de 2021, define el costo para remunerar aquellas actividades alternativas a la disposición final (tratamiento). En este costo, la remuneración de la actividad de tratamiento, que consiste en disponer los residuos sólidos en sitios alternativos a rellenos sanitarios, se obtiene de la sumatoria de los costos de disposición final y tratamiento de lixiviados cobrados en el municipio en el cual se decide optar por este tipo de tecnologías.

Así las cosas, el valor resultante de la sumatoria mencionada anteriormente, se constituye en un precio techo el cual se traduce en el precio máximo por tonelada que el prestador podrá llevar a tarifa por este concepto.

Por otro lado, para el caso de la Resolución CRA 853 de 2018, la remuneración de tratamiento se encuentra determinada como se describe a continuación:

Donde:

 Costo de tratamiento máximo a reconocer por tonelada, por vida útil de 30 años (pesos a julio de 2018/tonelada).

 Función que exige escoger el menor de los dos valores separados por punto y coma.

 Período mensual de residuos orgánicos que se reciben en la planta de tratamiento.

A partir de las fórmulas planteadas, los operadores de los sitios de disposición final como de tratamiento pueden determinar el precio máximo por tonelada que podrían transferir en la tarifa de los usuarios.

“-¿Cómo se determina cuantitativamente el tramo excedente correspondiente al transporte de residuos sólidos hasta el sitio de disposición final? ¿Y este costo se traslada o no a la tarifa a cargo del usuario del servicio? a su vez, ¿la CRA deberá o no revisar a solicitud de ESP al presentarse incremento en la tarifa del usuario?

Respecto del tramo excedente se debe mencionar que para la construcción de las metodologías vigentes se adelantaron una serie de estudios que permitieron la estructuración de las fórmulas tarifarias actuales, en ese sentido, se determinó que para el cálculo del Costo del Recolección y Transporte (CRT) se unificaran los componentes de recolección y transporte y de tramo excedente, de manera tal que este último es eliminado como un concepto constante de 20 kms de distancia, y en los nuevos modelos se incluye como una variable que permite una remuneración más precisa del consumo de lubricantes, combustibles, repuestos y mantenimiento entre otros. Así las cosas, dentro de los marcos tarifarios vigentes, el concepto de tramo excedente no existe tal y como fue concebido en la regulación contenida en la Resolución CRA 351 de 2005.

Ahora bien, en la metodología tarifaria vigente se construyen dos funciones, en la primera se tiene en cuenta la actividad de recolección y transporte del servicio público de aseo realizada en un vehículo compactador con una capacidad media o capacidad equivalente de 21,3 yardas cúbicas (yd³) hasta el sitio de disposición final. La segunda función refleja el costo de recolección con compactadores con las mismas características de la primera función, transporte a granel mediante el uso de tracto-camiones con una capacidad de 26 toneladas para 5 ejes y 30 toneladas para 6 ejes e incluye el costo de construcción y operación de la estación de transferencia.

Así las cosas, las fórmulas tarifarias establecidas para la actividad de recolección y transporte, reconocen dentro de la variable distancia (£>), lo que en las metodologías anteriores se conocía como tramo excedente.

En caso de requerir ampliar la información para la incorporación de este componente, se recomienda consultar los documentos de trabajo de la Resolución CRA 720 de 2015 y Resolución CRA 853 de 2018.

“- ESP presta el servicio de aseo domiciliario al 50% de los usuarios de área metropolitana. Pues bien, el único sitio de disposición final lo opera otra ESP que es su competencia en dicho territorio. En efecto, por hechos de fuerza mayor o caso fortuito se ordena operar dicho sitio de disposición final al 50% de su capacidad.

Por ello, dicha capacidad será solamente para el operador del sitio de disposición final más no para la competencia. Ahora bien, la ESP al estar obligada a transportar los desechos sólidos de sus usuarios a otros sitios de disposición final ubicado a más de CIEN (100) KM. Pregunto; ¿estos costos tarifarios quien los asume? ¿la ESP operadora de servicio de aseo?, ¿el usuario? Ó ¿la ESP responsable del sitio de disposición final que impide el deposito de ello a otra ESP?”

Sobre el particular es preciso lo previsto en el Decreto 1077 de 2015 sobre la prohibición de prácticas discriminatorias, así como de restricciones injustificadas al acceso a los rellenos sanitarios:

“ARTICULO 2.3.2.2.5.114. Prácticas discriminatorias. Está expresamente prohibido a las personas prestadoras del servicio público de aseo, en todos sus actos y contratos, discriminar o conceder privilegios, así como toda práctica que tenga la capacidad de generar competencia desleal, de conformidad con lo establecido en el artículo 34 y demás disposiciones legales establecidas en la Ley 142 de 1994.

La persona prestadora debe garantizar bajo las condiciones técnicas establecidas en este capítulo la prestación del servicio de aseo en condiciones uniformes a todos los usuarios que lo requieran.

ARTICULO 2.3.2.2.5.115. Restricciones injustificadas para el acceso a rellenos sanitarios y/o estaciones de transferencia. Las autoridades ambientales, las personas prestadoras del servicio público de aseo y de la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos o las entidades territoriales, según el caso, no podrán imponer restricciones injustificadas para el acceso a los rellenos sanitarios y/o estaciones de transferencia de residuos sólidos.

Para los efectos del presente artículo, se consideran restricciones injustificadas al acceso a los rellenos sanitarios o a las estaciones de transferencia de residuos sólidos, las siguientes:

1. Impedir el acceso de residuos sólidos al relleno sanitario o a la estación de transferencia sin justificación técnica a cualquiera de las personas prestadoras de servicios públicos a que hace referencia el artículo 15 de la Ley 142 de 1994.

2. Impedir el acceso de residuos sólidos al relleno sanitario o a la estación de transferencia, con fundamento en la región o municipio de origen de los residuos sólidos.

3. Imponer exigencias, características o parámetros técnicos para el acceso de los residuos sólidos diferentes a las previstas en la normatividad aplicable.

4. Ejercer prácticas tarifarias discriminatorios para el acceso de residuos sólidos al relleno sanitario o a la estación de transferencia, que se encuentren por fuera de lo establecido en la metodología tarifaria expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.

Es obligación de los operadores de los rellenos sanitarios suscribirlos contratos de acceso a los sitios de disposición de acuerdo con lo establecido en la normatividad vigente y en el Reglamento Operativo de cada relleno sanitario.

El servicio de disposición de residuos sólidos deberá prestarse de manera continua de acuerdo con lo normatividad vigente y el Reglamento Operativo de cada relleno sanitario”.

Con fundamento en lo expuesto, las personas prestadoras no podrán negarse a que otros prestadores o municipios accedan a los rellenos sanitarios para depositar los residuos sólidos, salvo que exista justificación técnica.

Desde el punto de vista reglamentario, el Decreto 1077 de 2015 no desarrolla el aparte “justificación técnica” pero en criterio de esta Comisión podrá analizarse teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 2.3.2.3.3.1.7 ibidem en cuanto al reglamento operativo de los rellenos que dispone: “El prestador del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos, deberá formular y desarrollar antes del inicio de la operación un reglamento operativo, que se dé a conocer a los usuarios al momento de la solicitud de acceso al servicio (...)”, entre los elementos que deberá abordar dicho reglamento se encuentra la “(...) d. Restricción e identificación de residuos” que de conformidad con los criterios operacionales definidos en el artículo 2.3.2.3.3.1.9 del mismo decreto corresponde a:

“(...)

1. Prohibición del ingreso de residuos peligrosos, si no existen celdas de seguridad en los términos de la normatividad.

2. Prohibición del ingreso de residuos líquidos y lodos contaminados.

3. Prohibición del ingreso de cenizas prendidas.

(...)”

Desde el punto de vista regulatorio, en la Resolución CRA 864 de 2018^[16], compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, se identifican como razones técnicas para que una persona prestadora de la actividad de recolección y transporte se vea obligada a seleccionar un nuevo sitio para la disposición final de los residuos no aprovechables provenientes del Área de Prestación del Servicio - APS que atienda, las condiciones de la vida útil del relleno sanitario o las disposiciones de las autoridades ambientales competentes.

Ahora bien, en lo relacionado con el traslado de los residuos sólidos a nuevos rellenos sanitarios resultan aplicables las siguientes disposiciones:

Para el caso de las personas prestadoras que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores (Resolución CRA 720 de 2015) el artículo 5.3.2.6.3 de la Resolución CRA 943 de 2021 que dispone:

“Artículo 5.3.2.6.3. Variación de las condiciones de disposición final. Las personas prestadoras del servicio público de aseo deberán modificar el Costo de Recolección y Transporte (CRT) y el Costo de Disposición Final (CDF), cuando por condiciones de vida útil u orden de autoridad competente, la persona prestadora de la actividad de recolección y transporte se vea obligada a seleccionar un nuevo relleno sanitario para la disposición final de los residuos no aprovechables provenientes de la APS que atienda”.

En el evento de prestadores que atiendan en municipios de hasta 5.000 suscriptores (Resolución CRA 853 de 2018) el artículo 5.3.5.8.3 de la Resolución CRA 943 de 2021 que dispone:

“Artículo 5.3.5.8.3. Variación de las condiciones de disposición final. Las personas prestadoras del servicio público de aseo deberán modificar el Costo de Recolección y Transporte (CRT) y el Costo de Disposición Final (CDFTD_d), cuando por condiciones de vida útil u orden de la autoridad competente, la persona prestadora de la actividad de recolección y transporte se vea obligada a seleccionar un nuevo relleno sanitario para la disposición final de los residuos no aprovechables provenientes de la APS que atienda.

Estas disposiciones corresponden a excepciones al procedimiento previsto para la modificación de formula tarifaria, que se consideran de “paso directo” por cuanto permite a la persona prestadora realizar los ajustes correspondientes a los costos de disposición final sin necesidad de adelantar una actuación administrativa acudiendo a esta Comisión de Regulación.

Sin embargo, para realizar las modificaciones en forma directa, los prestadores deben dar cumplimiento a las normas contenidas en las secciones 5.1.1 y 5.1.2 de la Resolución CRA 151 de 2001, compiladas en el libro 1, parte 8, titulo 6 y en el libro 5, parte 3, título 4 de la Resolución CRA 943 de 2021, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, respectivamente, en cuanto a la información de las variaciones tarifaria a los suscriptores y/o usuarios así como a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y a la CRA.

Cordial saludo,

JORGE ENRIOUE CARDOSO RODRIGUEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PAGINA>.

1. Sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015.

2. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio''.

3. “Por la cual se reglamenta el Decreto 1784 del 2 de noviembre de 2017 en lo relativo a las actividades complementarias de tratamiento y disposición Tina! de residuos sólidos en el servicio público de aseo".

4. Resolución CRA 720 de 2015 y Resolución CRA 853 de 2018.

5. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones".

6. “Porta cual se establece el régimen de regulación tarifaria al que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de mós de 5.000 suscriptores en óreas urbanas, la metodología que deben utilizar para el cólculo de las tarifas del servicio público de aseo y se dictan otras disposiciones". Modificada portas Resolución CRA 751 de 2016, Resolución CRA 807 de 2017, Resoluciones CRA 846 y 858 de 2018, Resolución CRA 888 de 2019, Resoluciones CRA 912, 916 y 927 de 2020, y Resolución CRA 942 de 2021".

7. “Por la cual se establece el régimen tarifario y metodología tarifaria aplicable a las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de hasta 5.000 suscriptores y se dictan otras disposiciones. Modificada y adicionada portas Resoluciones CRA 883, 892 y 901 de 2019, 919 de 2020".

8. El documento de trabajo es un documento soporte de los actos administrativos aprobados y expedidos por la Comisión que contiene el análisis de la Información y justificación del proyecto regulatorio, de manera que se expresan los fundamentos que se tuvieron en consideración para la expedición de una resolución. En ese contexto, en el Documento de Trabajo de la Resolución CRA 720 de 2015 y de la Resolución CRA 853 de 2018 se encuentra la explicación de los presupuestos sobre los cuales se construyeron los modelos en ellas contenidos y los estudios en los que se sustentaron.

9. Esta función busca que los costos de disposición final por tonelada sean menores si se logra acceder a sitios de disposición final con mayor capacidad.

10. Valores afectados por el cuatro por mil los cuales incluyen los gastos administrativos asociados al costo de disposición final durante la vida útil.

11. Función aplicable a la metodología contenida en la Resolución CRA 720 de 2014.

12. Función aplicable a la metodología contenida en la Resolución CRA 853 de 2018.

13. Compila el artículo 4 de la Resolución CRA 720 de 2015

14. Función aplicable a la metodología contenida en la Resolución CRA 720 de 2014.

15. Función aplicable a la metodología contenida en la Resolución CRA 853 de 2018.

16. “Por la cual se modifícala Sección 5.2.1., del Capítulo 2, del Título V de la Resolución CRA 151 de 2001, modificada por el artículo 2 de la Resolución CRA 271 de 2003, se modifican algunas disposiciones de las Resoluciones CRA 688 de 2014, CRA 720 de 2015, CRA 759 de 2016, CRA 800 de 2017, se deroga la Resolución CRA 783 de 2016, modificada por la Resolución CRA 810 de 2017 y, se dictan otras disposiciones relacionadas con la aplicación de las metodologías tarifarias".